教育公平与和谐社会流动人口受教育权
摘要：随着中国城市化进程逐步推进，越来越多的农民离开农村涌入城市。这些人群在城市管理中被称之为外来流动人口。由此带来的外来流动人口子女(即流动儿童)的受教育问题尤为突出，学界也对此越来越关注。笔者对近几年来有关城市流动儿童义务教育问题研究成果进行了整理和归纳，初步发现，其研究主要是以实地调查、访问的形式并且从现状、存在问题、解决建议等三个层面进行了探讨。
关键词：流动儿童；义务教育；文献综述
中图分类号：G52
文献标识码：A
文章编号：1005-5843(2008)06-0006-03
所谓外来流动人口的定义就是离开户籍所在地而在外地从事各种活动的人口，或者说是居住在流入地而没有本地户口的人口。据2000年第五次全国人口普查数据显示，我国目前的城市流动外来人口已经达到1.2亿，占全国人口的将近十分之一，随之而产生的流动儿童数量已经达到近2000万。其中外来流动人口子女，即流动儿童的年龄层主要集中在义务教育阶段，我国宪法规定每个适龄儿童都要参与义务教育阶段学习，但是户口还在农村的这些城市流动儿童的接受义务教育问题尤为突出并引起了各方关注。笔者通过图书馆文献查阅以及利用中国知网、中外文期刊数据库检索、超星数字图书馆等网络资源对该领域近几年的研究成果进行了收集整理。以下分别对城市流动儿童的受教育现状，即面临的主要障碍以及解决路径两大方面的研究成果进行归纳总结。
一、现状及存在障碍
(一)法律不完善
受教育权是国际人权法保障的公民的一项基本权利。《联合国宪章》和《世界人权宣言》中都有提及。在我国《中华人民共和国宪法》第46条规定：“中华人民共和国国民有受教育的权利和义务。”《教育法》第9条也规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等受教育机会。”赵志宏在《我国未成年人受教育权的法律保护制度》一文中详细列举了我国制定的关于未成年人受教育权利保障的各项法律政策法规。2003年，国务院办公厅转发教育部等部委的《关于进一步做好进城务工就业子女教育工作的意见》再次明确规定，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。文章中还列举了北京市政府所颁布的基本措施和政策法规。而在《中国教育法制评论》一书中，作者介绍了我国的学生申诉制度。宪法规定了公民的申诉权，《教育法》又将其具体化，确立了学生申诉制度，但是对受教育权利的程序保障还显得很薄弱。我国的程序法还远远落后于实体法。这本书从专业法律设置上对这个问题提出自己的见解。此外还有学者从国别比较出发阐述，如张楠在《日本义务教育法制与我国义务教育法的完善》一文中指出日本的教育法规体系完善而且严谨，对比日本的义务教育法律，我国的义务教育法的操作性不强容易导致执法过程中的漏洞。从日本的义务教育法制的强制性、免费性、可操作性和平衡性的四大特点出发总结出中国义务教育法制中对弱势群体的受义务教育状况强制监督力度不够、义务教育资金投入的权责分配不清晰、对弱势地区义务教育阶段师资力量规定的法律空白等不足之处。另在《北京市流动人口子女接受义务教育的现状分析》一文中，作者指出我国目前对流动儿童受教育权的法律依据太少，而且条文过于模糊，不具有很强操作性。颁布出来的关于保障城市流动儿童受教育权的政策也不具备很高的强制性和执法力度。随着城市中流动儿童数量的不断上升，紧接着保障他们权益的法律制度也应该相应产生。教育问题是社会的一个基础性问题，政府应该解决的就是在制度上不断创新来应对社会的变化。
(二)现行户籍制度的阻碍
大多数研究成果中阐述城市外来人口子女受教育不公平现象的原因时，都提及户籍制度的束缚。在《谈我国户籍制度改革背景下教育公平的实现》一文中指出，我国原有户籍管理制度是在计划经济时代建立的，在现今的市场经济条件下已经不适应劳动力流动，影响了我国现代化进程。这种陈旧的户籍制度也对教育领域产生了极大的负面影响。义务教育阶段的经费主要由地方政府负担，义务教育资源也是按户籍分配的，外来流动人口子女因为没有流入地的户口，无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，而这些人员的户籍所在地政府又不愿划拨经费，于是造成了一种真空。朱风丽认为，户籍制仍是其市民地位的制度屏障。没有城市户口意味着外来流动人口子女不能和城市孩子一样享受良好的教育。因此，户籍制成为阻碍农民工子女享受城市教育的社会制度屏障。
(三)义务教育财政拨款的局限性
我国义务教育实行地方负责、分级管理体制，在经费上实行以户籍人口的学龄儿童数为依据来划拨。在义务教育经费拨款的角度上，多数学者都指出了现行制度的弊端，同时也提出了改革的建议。在《从教育公平原则看我国义务教育的投入》一文中，通篇文章的核心就是强调义务教育公平是教育公平的基础，假如它无法实现，则公民的起点公平和国民待遇原则以及以后的发展也就无从谈起。文章中先陈述了地区、城乡、阶层间的受教育状况的差距，然后从教育投入为切入点对此问题分析原因，即长期以来，我国各级各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例始终低于60％，而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30％，在义务教育投入资金严重不且不平衡的情况下，作为弱势群体的城市流动儿童的义务教育经费投入问题就更加无政策所保障和重视，因此流动儿童进入公办学校就读时要付出高额的借读费。虽然在2004年初国家财政部明确提出不再对农民工子女收取借读费，一些省市也纷纷宣布加大对义务教育的财政投入，取消借读费用，但是在实际操作过程中，由于地方政府对公办学校的财政投人增长不足，失去了借读费这个重要的教育经费来源之后，招收流动外来人口子女的公办学校财政面临着巨大的困难。
(四)家长的意识淡薄
在王涤《中国流动人口子女教育调查与研究》一书中，作者走访调查了多所民工子弟学校并对流动儿童家长进行问卷调查后，他发现与流动儿童对上学的渴望成鲜明对比的是。这些家长为了养家糊口并没有时间也没有能力辅导孩子学习或送孩子到辅导班，并且对孩子将来的发展没有具体设想。这从主观上也使解决城市流动儿童受教育问题更加艰难。
二、关于解决路径的文献归
(一)完善法律
在《日本义务教育法制与我国义务教育法的完善》一文中，笔者针对中国的不足，在吸取日本经验的同时提出，加大对弱势群体，如城市外来流动人口子女等的关注力度，使义务教育平衡发展；增加教育投入，通过立法来明确教育经费的来源；增强义务教育法的可操作性，切实做到有法可依、违法必究。在《北京市流动人口子女接受义务教育的现状分析》一文中，作者提出了法律层面上的
政策建议，要制定法律法规明确流出地政府和流人地政府的责任，在强调流入地政府要加大对流动儿童的义务教育经费投入的同时，也要明确流出地政府的责任，如对本地区流动人口子女有一个监控体系，建立登记备案制度。这篇文章中还提到了要规范打工子弟学校的办学行为，政府应该在教育法制建设等方面发挥主导作用，通过营造公平竞争的环境让公办、民办学校共同发展。对于打工子弟学校的立法也很紧迫，只有将其合法地位写入法律，才能更好地引导管理这些学校的成长，也才能真正保障流动儿童的受教育权。在《农民工城居子女教育问题诌议》一文中，作者也提到了政府需要颁布《流动儿童少年教育法》来确保流动人口子女接受教育的权利。让当地政府和公办学校和民工子弟学校有法可依。
(二)现行户籍制度的改革
针对现行户籍制度的弊端。《谈我国户籍制度改革背景下教育公平的实现》一文作者提出，户籍管理应通过国家立法，形成中国公民在中国境内都能享受同等待遇的统一户籍管理制度；改变户籍管理方式，使户籍管理机关仅确认、登记和提供公民人口基本信息等来解放刻板的户籍制度对流动人员受教育的政策性约束。也有一些学者提出，义务教育的费用应该向社会保险一样，实行一卡制，孩子到哪里，义务教育的人头费就拨到哪里。另有学者提出现行的户籍制度应该向与财政纳税制度相统一的方向改革，城市流动外来人口向流人地政府交税，他们的子女就应该接受与城市孩子同等的义务教育。在《流动人口子女的平等受教育权问题探讨》一文中，作者首先从当前流动儿童上学难这个现状出发归纳出经济、法律、政策等方面原因，应对各方面原因提出一些建设性意见，文中关于法国的例子尤为影响深刻，即在法国，16岁以下的孩子，无论国籍是否在法国，在法国能够享受到跟当地孩子同样的教育机会和权利，根本没有任何差别，不管这些小孩有没有合法的身份，都能享受到这个待遇。法国人的观念就是，对法国社会来讲，这些外来人口来了就不会走，教育是最好融入的渠道。虽然，当今中国还没有达到法国的经济实力水平，但是这种教育的理念却值得推广。
(三)财政拨款制度的改革
在《从教育公平原则看我国义务教育的投入》一文中，作者提出了要建立独立的义务教育投资体制的建议，在原有的“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制基础上更加明确资金投入比例和去向分配，在此基础上建立中央财政对非户籍常住人口子女义务教育财政转移支付制度。一些学者也在借鉴外国经验的同时提出，要通过国家立法，建立完善政府公共财政体制，明确中央、流人地政府、流出地政府在城市外来流动人口子女接受义务教育中的财政责任，建立稳定的机制。实现分层供给，使经费投入规范化、制度化和法制化。具体地说，如借鉴欧美通行的企业“社会责任道德标准”。可以根据进城务工人员对城市的贡献重新统计GDP，按照一定的比例提取专项经费用于解决城市流动外来人口子女受教育的问题。另有《义务教育投资国际比较》一书中，作者也提出类似观点。他指出流入地政府应将流动儿童的义务教育纳入当地规划，并从地方税额中划出一定比例给予支持，使国家当前以户籍为基础的义务教育管理体制逐步让位于以纳税人为基础的义务教育制度。在教育领域的公共政策方面，也有不少学者从国际化的视野去分析问题。在《美国、日本等国教育资助体制及方式》一文中，作者对美国、日本、巴西等国政府对弱势群体的教育资助制度和方式进行分析。虽然每个国家在资助方式上有具体不同，但是在驾驭资助财政转移支付的责任划分上，中央政府和地方政府的分工都有明确的法律规定，并且在义务教育阶段的教育公平目标的实现，更多的责任在于中央政府。而且，各国都本着义务教育优先的原则，把国民完成义务教育作为政府的基本职责。在这些举措上对我国的制度完善有很大的借鉴作用。
三、几点思考
在收集并总结归纳这些研究资料时，笔者发现，每位研究者对该问题的分析思考都站在了不同的角度。从一个侧面也可以反映出，流动儿童受教育问题是个综合性的社会问题，不仅仅涉及到教育领域，还涉及到户籍制度、财政支付政策、教育法律的完善等领域。因此，研究这个问题还是具有很强的现实意义。但是，在整理资料过程中，笔者也发现了一些不足和值得改进的地方。
第一，大多数的研究资料局限于对现状的概述，并针对现状提出户籍制度、财政制度、法律制度等方面的改革建议，但是对将来如果流动儿童无障碍进入公立学校学习之后会产生哪些问题、学校和家庭应该如何应对、面对流动儿童特殊特点，我们的教师队伍应该如何改进等教学领域上的问题却着墨不多。笔者在翻阅资料的过程中，《中国流动人口子女教育调查与研究》一书中。作者把流动儿童问题与社区教育功能联系起来探讨，分析的角度很新颖。制度上的问题可以通过修改政策法律来改善，但是教学过程中出现的问题却要经过一段时间的准备才能够慢慢解决。因此，笔者认为，关于这个问题的研究应该视野更加开阔，不能局限于眼下的棘手问题，也要着眼于将来。
第二，大多数资料的研究重点都在义务教育的框框里进行，但是人的教育是个持续的过程，义务教育阶段和非义务教育阶段是一脉相承的。因此，在研究过程中，是否能够在考虑到向非义务教育阶段发展的眼光去探讨现行制度的改革呢?这样的分析和建议才更具有现实意义。
第三，在资料收集中，很明显的能够发现学界对发达国家的政策介绍比较多，如美国和日本，但是对于发展中国家的经验介绍却很罕见。发达国家的经验固然需要引进和学习，但是我国是发展中国家，和发达国家在很多层面上的条件有很大差距，而广大的发展中国家在义务教育推行中一定会遇到流动儿童问题，如果能够对其成功经验和失败教训吸收归纳，笔者认为会对该问题的研究有很大帮助。
最后，虽然在学界的研究成果中有一些很有创新意义并且具有操作性的政策建议，但是从总体上来说，研究还是缺乏系统性和深刻性。研究文章的数量虽然多，但是都各自为政，不成体系。比如，在法律的学科视角下研究该问题，我国法律的漏洞在哪儿?执法过程中会遇到哪些具体问题?针对具体问题，我们应该制定哪些法律法规?等等。如果学界能够以一个学科视角，更加深入详细地调查讨论，笔者认为会获得更多的启示。笔者在收集资料中，还发现一个发人深思的问题。绝大多数的研究都集中在教育类期刊中，在法律和公共政策方面的期刊中却很少发现。另外，区域研究中北京的研究比较多，而其他大城市却不多见。全国各个外来人口流入地的各项措施的研究也没有广泛展开。
总而言之，教育是下层社会向上层社会流动的唯一有效途径，如果这条途径由于法制环境等因素被无情切断的话，对流动儿童是个伤害，对我们国家和整个民族的未来发展也会埋下不可忽视的隐患。教育公平作为社会公平价值在教育领域的延伸和体现，它不仅是教育现代化的基本价值和基本目标，也是社会公平的重要基石。被称为美国“公立学校之父”的贺拉斯·曼曾宣称：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都伟大的多。”因此，关注城市流动儿童受教育问题研究具有深远的社会意义。
责任编辑 星 曈
上一篇：中职教育财政资金管理问题与对策