河南教育财政支出资源配置问题研究
摘要：河南教育城乡不均是长期以来一直都存在的问题，农村地区教育环境差毋庸置疑，所以政府持续加大农村教育财政支出，目的在于试图改善农村教育条件，事实证明城乡差距确实也在缩小。但是，随着城镇化快速推进以来，教育适龄人口正以一定的规模和速度流向城市，致使教育城乡不均问题更加复杂。一方面，农村教育依然苦不堪言，城乡不均依然存在明显差距，人口流出造成不少教学点闲置；另一方面，城市教育依然占据资源优势，人口流入挤占城市教育资源，城市教育资源不足问题突出。教育财政支出向何处去？已经成为当前的难点问题，本文研究正是基于这一问题而展开。
关键词：河南；教育；财政支出；资源配置
中图分类号：G40-058 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000474-02
一、人口流动背景下的教育难题
一方面，流出地农村因生源减少导致教育需求不足，教育教学资源不能充分利用甚至闲置。人口流动是人口的重新分布，不会带来人口总量的增加，教育适龄人口流动实际上是对教育需求的空间再分布。城乡人口流动唤醒了农民的高质量教育诉求，农村家长对城市优质教育资源的需求日益增长，农村教育适龄人口逐渐迁移到城市上学，使得流出地教育适龄人口减少，农村出现教育需求不足，学校大量教学设施闲置，学校出现空壳化的现象。流出地农村生源减少的同时，流出地农村的投入却在增加。省政府为实现教育公平做出了不少努力，不断扶持农村教育事业发展，努力改善农村学校办学条件，改善校舍条件、教学设施，许多农村学校不但有标准化的教学楼、宿舍、食堂，还配备了多媒体、图书、实验仪器等。启动“特岗计划”为农村地区学校带去更多的优秀师资，启动“全面改薄”工程改善贫困地区薄弱学校的办学条件。由于教育财政投入的收益周期较长，人口外流的规模和速度又不能准确把控，教育财政支出增多而办学效益却没有提高，造成教育教学资源浪费严重。
另一方面，流入地城市教育需求过剩，教育教学资源供给不足。教育人口的大量流入使当地教育面临巨大的压力。很多城市学校出现了超大规模班级、教师超负荷运转、生均教学设施占有量下降等问题，这不仅削弱了教育教学的效果，也不利于学生培养的质量。学生人数的骤然增加导致教育需求的增加，在一些流入比较集中的区域，原有的教学资源一时无法满足流动人口的需求，而政府又明确规定流动人口的入学问题由流入地解决，因此流入地政府不得不增加教育投入，增办学校、增添设施、补充任课教师和管理人员。公安部门没有对流动教育人口进行登记，各地区政府没有准确的数据可参考，因此教育部门无法准确判断流动教育人口入学需求量，无法及时增加资源投入并调整学校布局。加之流动人口数量多、规模大又具有不稳定和不可控的特征，常常伴随城市发展和个人意愿而迁移，流动人口随时可能迁移到其它区域，又会造成新建学校资源的浪费。
二、教育财政支出区域不均严重
1.教育供给对象八成分布在县区
教育供给对象的区域分布决定了区域需求，区域需求决定了财政支出的区位方向，根据《河南省2010年人口普查资料》中《1-7各地区分年龄、性别的人口》数据，统计得出2010年河南省各地区14岁以下人口市县分布情况，因2015年分年龄人口地区分布数据不可得，故用2010年河南省各地区14岁以下人口市县分布情况替代2015年河南省各地区19岁以下人口市县分布情况。2015年河南省辖市及市辖区与县区人口分布比例分别为18%、82%，分布比例最好的漯河市省辖市及市辖区与县区人口比例分别为50%、50%，分布比例最坏的周口市省辖市及市辖区与县区人口比例分别为5%、95%。
根据人口普查数据整理可以看出，河南省2015年需要接受教育的19岁以下人口82%常住县区，按照河南省2015年城镇化率46.6%推算，并假设人口流动的年龄层次是均匀的，可推算出河南省2015年19岁以下人口53%常住农村，事实上流向城镇的人口多数是具有劳动力的成年人，那么可以认为河南省2015年19岁以下常住农村人口不止53%甚至更多。河南省2015年19岁以下人口市县分布情况显示，除漯河市、郑州市19岁以下人口的市县分布接近对半外，周口市、驻马店市、许昌市的19岁以下人口超过90%常住县区，河南19岁以下人口总体分布情况为：市县分布约2：8、市县乡分布约2：2：6。
2.教育财政支出六成分布在县区
从我省财政支出分布情况可以看出，2002年是个分界线，2002年以前主要的支出责任在乡镇级财政，乡镇级财政支出占到50%左右，县市级财政支出占到20%左右；2002年以后主要的支出责任在县市级财政，县市级财政支出占到70%左右，乡镇级财政支出占到2%左右。财政支出责任上移，乡镇级财政支出责任微乎其微、甚至小到可以忽略不计的程度，县市级财政支出责任占主导地位。财政统计口径的县市级财政支出是指县级和市辖区级财政支出总和，如果将市、县级财政支出打捆合并成市县级，即将省辖市级、市辖区级、县级财政支出加总，市县级财政支出占到将近90%的比重。
从河南省财政厅公布的公共财政教育支出分级分区数据整理可以看出，教育财政支出的42%由省级、省辖市本级、市辖区财政承担，教育财政支出的58%由县级财政承担。省级、省辖市本级、市辖区财政支出主要用在市区内的学校教育（极个别虽在县区却属省辖市或市辖区直属的学校忽略不计），而县级教育财政资源无疑完全投向县域内的学校教育及管理部门，且多数投向了农村的学前教育和义务教育。财政支出责任主要在以县级财政为主的市、区、县级财政。省辖市级、市辖区级、县级财政支出占到将近90%的比重，其中仅县级财政支出就占到将近60%的比重。教育财政支出分级分区构成情况显示：财政支出在市区、县区内学校教育的分布比例约4：6。
3.资源配置区域不均的原因分析
如果按照财政支出的使用效率衡量教育公共服务是否均等，可从教育公共服务供给的对象在市县区域间的分布情况分析，得出近5年需要接受教育的19岁或14岁以下人口分布比例，市区、县区分布比例约2：8，市区、县城、农村分布比例约2：2：6。从公共财政的教育支出在市县政府层级间的分布情况分析，得出财政支出在市区、县区内学校教育的分布比例约4：6。依据教育公共服务均等化原则，按照需要接受教育人口的市区、县区分布比例约为2：8来计算，财政支出在市区、县区内学校教育的分布比例也应约为2：8才合理，而实际上财政支出在市区、县区内学校教育的分布比例约为4：6，这其中有20%的财政资源错位看起来似乎是低效率的，财政支出在市区、县区内学校教育的分布比例失衡，直接导致市区、县区内学校教育公共服务的质量差异。
从财政支出的角度分析造成教育公共服务不均等的可能原因，主要有以下几个方面的影响因素：一是，人口普查所得的需要接受教育的人口数及分布情况与真实情况有偏差，如果实际流向城市的人口数比人口普查所得城市常住人口数的要多，就会造成财政资源在正常分配比例基础上动态调整时向市区倾斜。二是，实际接受教育的人口数没有按年龄统计的需要接受教育的人口多，如果部分需要接受教育的人口并没有进入学校而是在务农或打工，就会造成县区内学校教育的财政支出并不需要按年龄统计的那么多。三是，假设实际的接受教育的人口分布和财政支出的资源分布暂时是均衡的，按照流动人口向城市聚集的一般规律，这种均衡将随时进入一种不均衡状态并成为常态，城镇教育资源短缺、农村教育资源浪费的问题依然存在。
三、两种假象造成两种极端建议
观点一：农村教育教学软硬条件差，吸引不了农村教育适龄人口，造成部分学者认为应将财政资源投向贫困的农村。事实上，近十年农村教育财政投入持续增加，农村的校舍等硬件设施建的再漂亮，吸引优秀的教师队伍和管理团队能力有限，难敌市区县区学校优秀师资的吸引，更别说学校周边区域的配套公共服务，教育适龄人口更愿意到能力所及最好的学校，农村教育适龄人口趋向就近县区或城市流动，县区教育适龄人口趋向就近市区或更远流动，这种趋势会长期存在直到区位优势消失，而且越来越明显、越来越迅速。
观点二：城市教育教学软硬条件好，对农村教育适龄人口具有很大吸引力，出现了大班额等教育资源供给不足的现象，造成部分学者认为应将财政资源投向需求量大的城市。实际上，近年随着城镇化步伐的加快，大量农村教育适龄人口跟随进城务工的家长向城市转移，城市教育资源原本有限，从建校规划与建设速度都跟不上快速增加的需求，在这个特定的历史阶段，城市便出现了学校加班、班里加凳的大班额现象。一方面给城市学校带来巨大压力，城里大班额问题难缓解。另一方面导致农村教育出现新问题，不少农村学校成了空心学校，学生偏少的教学点普遍存在，学校闲置造成了教育资源的巨大浪费。
基于人的自由选择规律，财政资源投入比例高、人均财政支出金额高，城市公共服务供给好、教育教学软硬条件好，这些对农村教育适龄人口具有绝对的吸引力，虽然人口流动存在就近迁移的客观因素，但同时也存在趋向优质资源的主观事实，县区教育虽然比农村好但比起城市还相差甚远，在城市教育远优于县区教育的现实情况下，经济人假设证明人会趋向更有利的选择，农村教育适龄人口无疑会优先选择城市教育，短时期内大量人口涌入城市带来诸多社会问题，城市病的出现证明城市已无力容纳超量人口，河南产业不向城市集聚的现实情况，决定了未来城市对人口的吸纳能力有限。
四、教育财政资源配置调整建议
建议对农村学校进行科学规划、整合资源、调整优化布局，在县区建一批寄宿学校，把分散在教学点的学生，相对集中到寄宿学校来，引导农村适龄人口到县区就读，符合河南经济社会发展的实际情况。将部分流动人口截留在县区，既能适度缓解城市病的问题，又提供了县区经济发展的人力资源。
其一，河南产业相对分散集聚在县区，河南县区经济发展蕴含后发动力，应该尽量采取措施吸引推动农村人口流向县区，为县区经济长期发展储备足够的人力资源。所谓吸引，迅速加大县区教育财政投入力度，逐步形成可与市区媲美的教育环境，自然吸引农村教育适龄人口到县区就读。所谓推动，依据人的自然选择规律，只会有少数人由于不得已的原因选择在农村上学，为了满足这少数人的需求而投入巨额财政资金，无疑造成了财政资源的巨大浪费，不是财政资源最有效率的选择。把原来投向农村教育财政资源部分转而投向县区教育，为迅速加大县区教育财政投入力度贡献财力。
其二，河南正在推行的省直管县工程，正式启动了县区经济发展的引擎，市区县区发展逐步形成并驾齐驱之势，未来的中国可能实现市县同级并立的行政区划格局，目前县区包括教育在内的公共服务相比市区还有很大差距，尽快发展县区教育公共服务已成为当务之急。教育公共服务具备明显的优势资源集聚特征，这一特征决定了更优教育自然集聚在更好区位，更优教育自然吸引教育适龄人口向更好区位流动。财政资源投入县区教育，努力接近城市水平，把农村教育适龄人口截留在县区，服务于县区经济社会发展的需求，既利于缓解教育公共服务不均衡状况，又利于市县并立的区域经济发展需要，同时提高了资源效益、提高了教育质量。