基于供给视角的农业保险覆盖率影响因素分析
摘要：基于供给视角，在比较部分地区农业保险供给状况的基础上，分析了影响农业保险覆盖率的因素，包括财政补贴力度、地方政府重视农业保险的程度、是否建立农业巨灾风险分散机制、农业保险的保障范围和程度等，得出了提高农业保险覆盖率需要科学合理配置财政补贴、增加农业保险供给、完善巨灾分散体系、创新农业保险投保组织形式、改善保险公司农业保险服务的结论。
关键词：供给；农业保险；覆盖率
中图分类号： F840.66文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）06-0399-03
收稿日期：2013-09-13
基金项目：国家社会科学基金（编号：12BJY166）。
作者简介：李鸿敏（1975—），女，黑龙江富裕人，博士，副教授，主要从事农业保险方面的研究。E-mail：lihongmin2005@126.com。我国自2007年推行有中央财政支持的政策性农业保险以来，农业保险的业务规模和保费收入有了迅速发展。目前，开展农业保险业务的区域已遍布全国所有省（区、市），但是各地农业保险覆盖率有很大差别，农业保险发展呈现不均衡态势。据报道，2013年上海农业保险总保险金额达120亿元，约占农业总产值的40%，超过了发达国家水平，农业保险覆盖率居全国各省级行政区首位[1]。截至2012年9月底，江苏省农业保险承保覆盖面已超过90%，全省基本实现乡镇一级农险服务站全覆盖，1.5万个村集体中设立了1万多个农险服务站，覆盖面达70%以上[2]。2012年山东省在60个农业保险县（市，含青岛）的基础上，又增加了53个（不含青岛）农业保险县，全省覆盖面大幅提高，试点县实现翻番，其中济南、枣庄、东营等8个市已实现了农业保险全覆盖[3]。北京市政策性农业保险已经覆盖了全市13个涉农区县和首农集团等国有涉农企业，承保险种已达19个，制度覆盖率已超过了70%，保障程度已超过了40%[4]。2012年，黑龙江省农业保险实现保费收入22.16亿元，同比增长35.06%，其中种植业保险保费收入20.92亿元，业务规模跃居全国第一，承保面积570.07万hm2，占黑龙江耕地面积的47%[5]。截至2012年12月31日，河北省农业保险原保费收入12.86亿元，同比增长69.11%，成为产险市场第二大险种，但依然面临覆盖率不高的问题，以覆盖率最高的玉米和小麦为例，也仅达到了50%左右。综上所述，农业保险已基本覆盖全国各地，且发展十分迅速，但是农业保险在区域间的发展仍不均衡，主要受到供给差异等因素的制约。
1影响农业保险覆盖率的供给因素
1.1财政补贴的力度
目前我国政府对于农业保险财政补贴的形式主要是保费补贴，补贴比例和规模的不同直接影响到农业保险的覆盖率。在农业保险实践中，经济较发达、地方财政实力雄厚的地区，政府为农业保险提供的补贴比例和补贴品种一般要比经济欠发达、地方财政能力薄弱的地区高，因此前者农业保险的覆盖率要高于后者。举例来说，目前北京市地方财政的农业保险补贴资金实行上不封顶，市级财政给予参保农民50%的保费补贴，各区县财政结合实际，累加补贴20%～30%不等。除了保费补贴之外，按照各商业保险公司年终绩效考核评价结果，政府给予商业保险公司不超过当年经营政策性农业保险业务保费收入总额10%的费用补贴。从2012年起，江苏省苏州市政策性农业保险中水稻、小麦和油菜的保险金额提高1 500元/hm2，保费以不增加种植农民负担为原则，新增保费由各级财政分担；广东省中山市的水稻种植保险基本实现全覆盖，保费几乎全由政府承担，埋单率超99%[6]；2012年山东省各级财政拨付保费补贴资金达4.6亿元，同比增加2.4亿元，其中中央拨付2亿元，省级拨付1.5亿元，市县两级拨付11亿元，财政补贴资金实现翻番；2013年辽宁省省级财政对大田作物保险的保费补贴比例从2012年的25%提高到30%；重庆市财政对农业保险的补贴原则上不低于总保费的70%，未纳入中央财政补贴的农业保险，由市财政支持、区县财政配套，另外各区县自主实施的农业保险，市财政采取以奖代补方式支持。部分地区农业保险财政补贴状况见表1。
为了提高农业保险覆盖率，有的地区则根据各县（市）经济实力采取了差别补贴方式，目的是减轻县级财政负担，充分调动基层政府推广农业保险的积极性。例如：2012年青海保监局实施差异化保费财政补贴方案，进一步加大中央和省级财政补贴力度，根据国定贫困县和省定贫困县的实际情况，逐步取消或减少县级财政农业保险保费补贴；2013年起浙江省按照向农户倾斜、向基层倾斜原则，生猪保险保费财政补贴比例调整为85%，其中欠发达或海岛地区由中央、省、县财政分别承担40%、35%、10%，其他地区由中央、省、县财政分别承担40%、20%、25%，农户自负保费15%。
1.2政府重视农业保险的程度
政府重视农业保险的程度直接影响到农业保险的覆盖率。首先，有些省份将农业保险列为考核基层政府政绩的指标之一，在政府文件中直接明确制定了农业保险的覆盖率指标，利用这些指标推进基层政府的农业保险工作。山东省将农业保险试点工作开展情况作为对县（市、区）金融生态环境表1部分地区农业保险财政补贴状况
地区财政补贴情况河北省
小麦、玉米、棉花保险：中央财政补贴40%，省级财政对直管县补贴32.5%、对非直管县补贴25%，市级财政对非直管县补贴75%，县级财政补贴7.5%，农户或农业龙头企业、农民专业合作社等经济组织承担20%的保费；花生、马铃薯、大豆、水稻、油菜保险：中央财政补贴40%，省级财政补贴25%，市级财政对非直管县补贴7.5%，非直管县财政补贴7.5%，直管县财政补贴15%，农户或农业龙头企业、农民专业合作社等经济组织承担20%的保费。——《河北省政策性农业保险试点工作实施方案》上海市
水稻、能繁母猪、生猪和奶牛保险险种保费补贴标准为80%；油菜、蔬菜保险险种保费补贴标准为70%；麦子、淡水水产养殖和大棚设施保险险种保费补贴标准为60%；家禽、农机具综合、群众性渔船综合和杂交水稻制种保险险种保费补贴标准为50%；鲜食玉米、水果、食用菌、羊、白菜制种、种公猪、种禽保险险种保费补贴标准为40%；淡季绿叶菜成本价格保险保费补贴标准不高于90%。——《上海市关于完善2013—2015年度农业保险补贴政策的通知》江苏省
水稻、小麦、棉花、玉米、油菜保险：各级财政保费补贴原则上不低于70%。其中中央财政补贴35%，省级财政补贴25%，差额部分由市、县级财政根据实际情况给予补贴；能繁母猪、奶牛保险：各级财政保费补贴比例不低于80%；对其他种植、养殖参保品种以及高效设施农业参保品种，省级财政保费补贴采取差别化的地区标准，其中苏北高达补贴50%。——《2012年全省农业保险工作的通知》内蒙古
玉米、小麦、大豆、马铃薯、甜菜、油料作物保险：中央财政补贴40%；呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市及所属旗县（市、区）财政补贴15%；呼伦贝尔市、通辽市、巴彦淖尔市、锡林郭勒盟、乌海市、阿拉善盟及所属旗县（市、区）财政补贴10%；兴安盟、乌兰察布市、赤峰市及所属旗县（市、区）财政补贴5%；农牧户或者农牧户与龙头企业等共同承担10%的保费；其余部分由自治区级财政补贴。——《内蒙古自治区2012年农业保险保费补贴实施方案》
建设和农业、农村经济工作考评的重要依据。同时，有的地区政府建立试点县（市、区）能进能退機制，对试点工作开展好的县（市、区）给予表彰奖励，对试点工作不力的县（市、区）取消其试点资格。2009—2011年，安徽省连续3年把农业保险纳入民生工程管理，年终对各县（市）政府进行考核。其次，有的地区政府直接介入农业保险的销售和理赔环节，提供各类帮助。以黑龙江垦区为例，农垦总局坚持统一组织、集中投保、预收保费的原则，农业保险由农（牧）场、上市分公司统一组织，种植业保险在作物播种前集中组织投保，在签订土地承包合同时预收保险费；养殖业保险分为春秋两季集中投保。有的地方政府推出政策多方位支持农业保险的发展，例如重庆市将保费补贴资金纳入财政预算管理，对保险机构据实结算，鼓励担保机构优先为参加农业保险的生产经营主体提供融资担保。河北省探索种植业保险“无赔款保费优待”试点，对本年度无赔款的种植业参保农户，保险责任期满后，保险经办机构在中国保监会备案后，可实施次年续保农户自缴保费部分优待。这些措施都促进了农业保险覆盖率的提高。
1.3农业巨灾风险分散机制的建立
农业巨灾风险分散机制的建立可以为农业保险的发展提供坚实的后盾，在一定程度上促进农业保险覆盖率的提高。目前，全国范围内的农业巨灾风险分散机制尚未建立，一些省份建立了具有自身特色的农业保险巨灾风险分散机制。以北京市为例，赔付率160%以下的风险，由保险公司承担责任；赔付率160%以上的部分，实行保险公司赔付封顶，政府承担剩余责任，并以两种方式分散，其中赔付率160%～300%的巨灾风险，通过政府直接购买再保险的方式转移；赔付率300%以上的部分，政府采取“一事一议”的方式解决[4]。江苏省建立了商业再保险和政府巨灾保险准备金相结合的大灾风险防范机制，在“联办共保”模式下，政府和保险公司各自按比例承担最终超赔风险；对保险公司承担的50%部分，通过商业再保险安排化解；对政府承担的50%部分，通过本级财政预算安排、统筹部分政府保费收入、省级财政补助等资金渠道建立了大灾风险基金，应对巨灾超赔风险。浙江省从2013年起由省共保体全额承担实际赔偿责任，实行一次性赔付，取消原巨灾风险准备金中政府超赔基金积累，超过当年农险保费1.2倍以上部分的政府超赔基金调整为政策性农业保险巨灾风险准备金积累[7]。
1.4农业保险的保障范围和保障程度
农业保险险种和保障范围是影响农业保险覆盖率的基本因素，各地区的农业保险基本遵循了“低保障、广覆盖”原则，使得农民能够负担起保费支出，对提高农业保险的覆盖率意义重大。随着农业保险的发展，各地的保险险种和保障范围在不断扩大。2012年，内蒙古在种植业保险补贴品种中增加了甜菜，在养殖业保险补贴品种中纳入了育肥猪，把温室、大棚附加内部作物也列入了农业保险补贴范围[8]。2012年，四川省提高了水稻、玉米、油菜的保额。另外，在维持林农缴费水平的基础上，四川省提高了公益林、商品林的保额，将森林保险绝对免赔额由核损面积的10%下调为5%，且设定了 0.33 hm2 的最高免赔限额，取消了森林保险起赔点；育肥猪保费补贴比例由70%提高至80%，农户缴费标准相应下调10百分点。这些政策大大提高了农民的参保积极性，促进了农业保险覆盖率的提高。甘肃省的覆盖地区从初期的部分试点市（州），覆盖到全省所有市（州）。在藏区，牦牛、藏系羊和裸大麦的财政补贴比例达到90%，藏区农牧业保险覆盖面走在了全国前列[9]。部分地区农业保险保障范围见表2。
2提高政策性农业保险覆盖率的对策建议
2.1科学合理配置财政补贴，增加农业保险供给
随着农村经济的发展及农业保险需求的变化，今后应配合国家农业产业扶持政策，逐步扩大中央支持的农业保险险种，支持地方政府发展本地农业支柱产业的保险，加大对地方特色农业的保费补贴支持力度，满足农户对农业保险多样化的需求，不断提高农业保险的覆盖率。地方政府也要相应地根据本地农业生产的实际情况，选择险种进行单独补贴，科学分配和使用财政补贴资金。目前我国多数地区农业保险只有保费补贴一种方式，可逐步增加经营管理费用补贴、再保险补贴等方式。建议逐步采取差异化补贴机制，对欠发达地区的农业保险保费补贴取消县级财政补贴，鼓励县、乡两级政府在开展农业保险业务中做好组织者，充分发挥基层参与的积极性。表2部分地区农业保险保障范围
地区保障范围上海市
水稻、能繁母猪、生猪、奶牛；油菜、蔬菜、麦子、淡水水产养殖和大棚设施、家禽、农机具综合、群众性渔船综合、杂交水稻制种、鲜食玉米、水果、食用菌、羊、白菜制种、种公猪、种禽、绿叶菜。河北省小麦、玉米、棉花、花生、马铃薯、大豆、水稻、油菜、能繁母猪、奶牛，2011年在省定24个蔬菜种植示范县试点设施农业。江苏省
水稻、小麦、棉花、玉米、油菜、能繁母猪、奶牛、育肥猪，其他种植、养殖参保品种以及高效设施农业参保品种，农机具和渔船、渔民保险。黑龙江省
政策性农业保险险种中，种植业保险险种包括玉米、大豆、水稻和小麦；养殖业保险险种包括能繁母猪和奶牛。商业化模式自主推动的险种主要包括烤烟、林木、肉鸡等。内蒙古
种植业：玉米、小麦、大豆、马铃薯、油料作物（含油菜、向日葵等各种油料作物）、糖料作物（甜菜）。养殖业：奶牛、能繁母猪、育肥猪。在通辽市、赤峰市、包头市开展温室、大棚保险及附加内部作物保险保费补贴试点。安徽省玉米、大豆、小麦、油菜、水稻、棉花、奶牛。浙江省奶牛、油菜、大棚蔬菜、水稻、露地西瓜、柑橘树、林木、淡水鱼、生猪、鸡、鸭、鹅、能繁母猪。甘肃省
玉米、裸大麦、能繁母猪、奶牛、牦牛、藏系羊、马铃薯、森林、油菜。部分地区还开办了设施蔬菜、玉米制种、啤酒大麦、肉牛等地方特色优势产业品种。
2.2完善巨灾分散体系
部分地区尚未建立农业巨灾风险分散机制，保险公司承保的巨灾风险得不到有效分散，农业保险的承保能力和保障水平将会受到影响，进而影响到农业保险的覆盖率。建议由中央政府出资对再保险公司的经营管理费用给予补贴；或者为保险公司提供再保险补贴；或建立由商业再保险和政府巨灾保险基金相结合的巨灾风险分散机制，政府和保险公司各自按比例承担最终风险。
2.3创新农业保险投保组织形式
2013年3月1日开始施行的《农业保险条例》将保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织确定为农业保险经办机构。目前我国农业保险对农业生产的保障能力仍相对有限，各地的经济发展情况、农业风险状况千差万别，需要在农业保险组织形式上保持一定的灵活性。由于不同的农业生产组织方式对农业保险的需求程度不同，鉴于目前经济实力、农业功能、农户数量和农业生产组织等多方面的实际情况，探索和创新多元化的农业保险投保组织形式，鼓励以农产品行业协会、农民专业合作社、龙头企业为载体，组织农户统一投保，通过他们引导分散的小农户参与投保，以此提高农业保险的覆盖率和保障能力。
2.4加大农业保险的政策性宣传
农户对农业保险知识的了解直接影响到投保需求。相关部门和保险公司要加大宣传力度，利用电视、广播等媒体，开展农业保险知识讲座，向农民讲解农业保险的承保品种、保费补贴、参保方式和理赔程序等具体政策内容，增加农户对农业保险的认知。组织人员深入乡镇，对镇村干部、协保员、龙头企业、专业合作组织、种植和养殖大户进行专题业务培训，提高他们的农业保险政策知识和实际操作能力，充分发挥他们的桥梁作用，进一步扩大保险覆盖面。还可利用近年来发生的典型案例的示范效应，通过农户身边的人和事，让农户近距离感受农业保险，增加农户投保的主动性和积极性。
2.5保险公司改善农业保险的服务
科学合理的保险险种可以挖掘农业保险的需求。由于农业灾害的发生具有明显的地域性，保险公司应根据区域特点，深入农村挖掘农民的需求，根据农民的现实诉求设计和开发具有针对性的农业保险产品。加强和改善基层服务网点建设，充分发挥基层保险机构贴近农民的优势，做好农业保险的组织工作，提供专业的技术服务，让农户充分体验保险的作用。加强对理赔人员的培训与管理，配置满足农业保险理赔服务需要的经费、人员和设备，提升农业保险的服务水平，消除農民的顾虑。农业保险只有紧跟农村经济社会变化，紧贴农民的实际需要，才能得到持续发展。
参考文献：
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