农村土地股份合作制特征和模式研究
摘要:文章在对典型的农村土地股份合作制实践研究的基础上,梳理了农村股份合作制的特征,进一步阐述了农村土地股份合作制。
关键词:农村土地股份合作;特征;模式
农村土地股份合作制自20世纪80年代中期出现以来,备受理论和实践两方面的关注。本文在对北京大兴西红门镇和房山良乡镇安庄村土地股份合作制调研、各地典型的土地股份合作制案例以及部分地区关于农村土地股份合作制指导意见分析研究的基础上,就如何界定农村土地股份合作制、农村土地股份合作制的模式进行了研究。
一、农村土地股份合作制实践事实描述及模式
(一)农村土地股份合作制实践事实描述
早在20世纪80年代中期,农业部就选择广东南海等地进行农地股份合作制的改革试验,20世纪90年代后,在广东、福建、浙江、江苏、辽宁、北京、四川、湖南等沿海城市、大城市郊区也开始试验,在辽宁省一些相对经济比较落后的县区,如辽中县和台安县,也实施了土地股份合作制改革。从各地区实践看,土地股份合作制的实践主要以南海、温岭、苏州、辽中、北京为代表。
1、南海实践。南海在1987年列入农村改革试验区初期,其试验核心是粮食规模经营,后来又提出农业适度规模经营试验方案,重点发展非粮食生产种植业和养殖业适度规模经营。1987年初确立的粮食规模经营试验方案进展不顺利,一年内只有8户农户搞了粮食规模经营,总计413亩,仅占当时全市粮食生产面积的0.42%。随后,跳出粮食规模经营,发展多种经营,搞农业规模经营,但是其效果也不明显,试验再度受阻。进入20世纪90年代,随着1992年“开发区热”大规模占地引发的矛盾冲突,尝试以土地为中心的农村社区股份合作制改革。以股份合作制来稳定完善和发展家庭联产承包制,既保证在农地转为非农用地的过程中农民的利益不受损,也保证土地的规模经营和统一规划。其具体做法是:
第一,土地及集体财产作价入股。将属于集体的各种固定资产和现存公共积累扣除债务后按净值计算作价入股,将土地和鱼塘按照其农业经营收益或国家土地征用价格(一般为每亩2万元)作价入股。作价入股后,把全村或全社的土地集中起来,由行政村或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营。
第二,股权设置。以社区户口为准,确定配股对象。股权设置有两种类型:一是设置集体股(约占51%)和社员分配股(约占49%),随后取消了集体股。二是设置基本股、承包权股和劳动贡献股,并按照不同的系数计算不同的配股档次。基本股按人口分,所占的比例最少;土地承包权股,是根据农民承包土地的多少确定;劳动贡献股,是根据劳动年龄和对集体的贡献大小确定。如里水镇草场管理区,基本股占3股,配股对象为1995年12月31日前户口在该区的农业人员;承包权股占3股,16岁以下配2股;劳动贡献股按承包责任田的期数和年龄为依据计算,足股占9股。这部分股权一次性配置给农民以后不再做调整,新增人口不再分配股权。对于新出生人口和结婚迁入的人口,通过定期扩股配售新股。新出生的配售5股,新嫁入的配售6股,按照当时股值的30%计算。
第三,股利分配和股权管理。有集体积累股与社员分配股之分的村社,按股权比例分红;只设社员分配股的村社,将扣除再生产基金、福利基金等后的剩余利润(49%)用于社员股利分红。股权在社区内可以流转、继承、增送和抵押但不能抽资退股。
第四,组织机构。所有进行农村土地股份合作制改建的村社,都按公司的组织机构设立了股东代表大会、董事会和监事会。但股东大会实行一人一票制。
2、温岭市实践。温岭市从1997年开始,开展以土地为核心内容的股份合作制改革试点,有14个村实行了土地股份合作制。其具体做法是:
第一,土地或集体全部财产作价入股。入股或折股要素主要是承包土地或承包土地加集体其他经营性资产,针对不同的入股或折股要素,分别采用不同的方法作价入股。
第二,股权设置。按照不同类型的土地股份合作组织设置股权,土地股份合作组织(折股量化的资产仅为承包土地)只设置一种股权,即土地承包经营权股,入股土地不作价。集体资产股份合作组织(折股量化的资产为土地加其他经营性资产)设置两种股权:一是集体股和机动股,由集体固定资产、货币资产、其他资产折价后形成,其中集体股用来发展壮大集体经济和发展村级公益事业,机动股用来调整人口增减变化。二是个人股,农户承包土地按照当年土地征用价格折算量化。如大溪镇郎村将集体的固定资产、货币资产、土地资产和其他资产,经民主评估后净资产为661.5万元,总股本为18000股(每股367.5元),其中集体股9680股,占53.7%,个人股为7600股,占42.22%,机动股为720股(股份每5年用机动股微调一次),占4%,组建村集体资产股份合作组织。
第三,股利分配和股权管理。股利分配上,如果没有设立集体股,所得净收益50%作为集体积累,50%用于分红;如果设立集体股,所得净收益提取资本公积金和公益金后按股进行分红。股权不能转让、继承、抵押、赠送和退出。
第四,组织机构。所有进行农村股份合作制改建的村社,都设立了股东代表大会、董事会和监事会。股东大会实行一人一票制。
3、苏州市实践。2002年江苏省苏州市开始实行土地股份合作制试点,到2004年底已组建农村土地股份合作社74个,入股农户达2.52万户,入股土地面积达6.62万亩。苏州市的具体做法是:
第一,入股或折股要素。入股或折股要素为土地、资金、技术或集体全部财产作价入股。
第二,股权设置及股利分配。股权根据土地股份合作制的类型合理设置。股权设置主要有三种形式:一是农民单纯以土地入股的土地股份合作社。入股土地一般不作价,入股土地由合作社统一整合后实行对外发包或租赁,取得收益按入股土地份额进行分配,土地入股可以是承包耕地,也可以是已转为集体非农建设的原承包地。二是以农民土地入股为主,资金、技术等参股的股份合作社。人股土地一般要作价,合作社经营收益按股进行分配。如常熟市新港镇李袁村土地股份合作社的总股本为407.5万元,其中土地股本246.5万元,每亩土地作价1万元,集体现金入股91万元,经营者技术等折价70万元。三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化的股份合作社,必须设置土地资源股,而且与二轮承包时的成员相一致,做到“生不增、死不减”,也可以通过取消(死亡、迁出人员)分配股和增设(出生、迁入人员)配送股的办法,并经社员大会或代表大会同意,进行“生增、死减”的调整。年终分配时土地资源股作为优先股,按收益或收益的一定比例进行优先分配。土地股份分配形式有三种:普通股分配形式,即按股分红,收益不保底;优先股分配形式,即收益保底;混合股分配形式,即收益保底加红利分配。土地股份合作社的收益在扣除经营成本和管理费开支后的净收益,再提取10%-20%公积金和风险基金后分配,也可以将所得净收益全部用于分配。
第三,组织机构。根据章程规定:农村土地股份合作社普遍建立了社员代表大会、董事会、监事会组织机构。实行民主决策、民主管理。
4、辽中县实践。辽中县是隶属于沈阳市的一个远郊县,是全国商品粮基地、辽宁省优质稻米基地县、全国淡水养殖先进县。土地股份合作制的主要做法是:
第一,入股或折股要素。入股或折股要素主要是承包地、机动地、荒地、林地和鱼塘。有的村留下少量(一般为0.5亩)人均口粮田不折股。
第二,股权设置和股权管理。以村为单位,核准全村土地面积。将机动地、荒地、林地、鱼塘等作为集体股,其余耕地按人(本村村民)平均量化承包面积,村集体将土地承包经营权以股权形式确定给农户,核发经营权证和股权证。在土地延长30年承包期限内,凡有承包权的都颁发承包经营权证,凡有承包经营权并自愿入股的都颁发股权证。股权可以继承或在股东之间转让赠与。不愿意入股的,实行一村两制。
第三,股利分配。土地通过竞价发包所获得的租金作为村土地股份合作社的经营收入,超出底价部分即为红利,按股分红。分配方案由股东代表大会确定。红利分配一般先留出部分风险金,剩余可一次分给股东。分配可在签订经营合同后兑现,也可在年终兑现。集体股红利所得为集体所有,留作集体积累,主要用于公益事业建设和大型生产设施投入。
第四,组织机构。土地股份合作社设置股东大会、董事会、监事会,股东大会由股东代表组成,由股东大会选举产生,一般为30人以上。由股东代表大会选举产生董事会、监事会,董事会以股东为主体,由5人-11人组成,董事长和总经理一般由村党支部书记和村民委员会主任兼任。
5、北京大兴区西红门镇实践。北京市大兴区西红门镇自2002年下半年开始进行土地股份合作制试点,有27个村社实行了土地股份合作制。主要做法是:
第一,入股或折股要素。入股或折股要素主要是承包地(包括已转让土地使用权的土地)和资金。
第二,股权设置和股权管理。设置两种股权即土地承包经营权股和现金股(新股)。土地承包经营权股设置办法是:集体土地每亩基本价6万元,全村集体土地面积乘以6万元为总土地股份金,每6万为一股,总土地股份金除以6万元为总股份数。土地承包经营权股份确权以每个家庭为一个基本单位。如某个家庭3口人,确定股份资金为20万元,这个家庭的股份为3.33股。土地承包经营权股东资格确定为2002年12月31日在册的本经济合作社农业人口。现金股(新股)是指股份合作社新增人口,可以现金方式申请购买的股份,每股金为6万元。在土地承包期限内(30年),土地承包经营权股不能退股、抵押、赠与、转让,可依法继承。现金股,在本股份经济合作社内可以继承、转让、赠与,但不能撤资。股民全家户口迁出本股份合作社的,由股份合作社收回其股权;股东用现金购置的股份由股份合作社以现金的方式退还本人。
第三,股利分配。经镇财务审计科年终审计后,按当年股份合作社净利润的60%进行分红,其余40%用于公积金、公益金。
第四,组织机构。土地股份合作社设置股东代表大会、董事会、监事会和股份基金会。股东代表大会是权力机构,每5户-10户推选一名代表,股东代表由股民选举产生,每半年召开一次,有特殊情况可以随时召开。股东代表大会可以行使的权力包括:通过和修改本社章程;选举和任免董事会和监事会成员;审查和批准本社发展规划、年度计划、年度预算、年度决算和年终股份分红方案;讨论和通过其他重大事项。董事会是股东代表大会的执行机构和日常工作机构。股民数超过700人设7人,超过500人设5人,低于500名设3人,由股东代表推选候选人,实行差额选举。监事会是股份经济合作社股东代表大会决议的监督机构,由3人组成,董事会人员不得兼任监事会人员,监事会人员可以兼任民主理财小组成员。股份基金会由法人代表、会计和一名董事会成员组成,对本组织内的财务进行管理、监督、检查、审核。
(二)农村土地股份合作制模式
从土地股份合作制各地具体做法上看,尽管做法不一,但主要区别在股权设置和股利分配上,而导致其差异的根本原因在于入股或折股要素的不同。所以以入股或折股要素为标准对农村土地股份合作制进行分类,既抓住了土地股份合作制的核心,同时也有利于今后的管理和指导。因此,农村土地股份合作制可以分为两大模式:即以承包土地入股或折股量化型农村土地股份合作制和以承包土地加集体经营性资产入股或折股量化型农村土地股份合作制。两大模式在入股或入社自愿和开放性上、组织机构设置和民主管理(股东大会实行一人一票制)上基本相同,区别主要表现在股权设置和股利分红上。
以承包土地入股或折股量化型农村土地股份合作制。在股权设置上,一般只设置土地承包权股和现金股,在有现金股时,土地承包权股折价,反之不折价(一亩一股或一人一股),在股权分配上,实行人均分配。在股利分红上,有两种情况:一是如果现金股是基于新增人员而设置的,股利分红是同股同利,按股分红。二是如果现金股不是基于新增人员而设置的,土地承包权股优先分红。
以承包土地加集体经营性资产入股或折股量化型农村土地股份合作制。在股权设置上,一般设置土地承包权股(资源股)、年龄贡献股(物业股)和现金股(现金股的配股对象只限于本社的新增人员),土地和集体经营性资产全部折价量化折成股份后,按一定标准分配股权。土地承包权股(资源股)实行人均分配,年龄贡献股(物业股)按年龄差异分配。在股利分红上,一般是同股同利,按股分红。
二、农村土地股份合作制的含义及特征
(一)农村土地股份合作制的含义及特征
从上述所罗列和各地土地股份合作制实践来看,农村土地股份合作制呈现出如下特征:
1、入股或配股资格上,具有社区性。入股或配股对象,一般是村民小组或行政村区域范围内的人员,有的也可以打破队界、村界按土地区域布局界定股东资格。股东人数的确定,有的以第二轮土地承包人员为标准,有的以某一基准日的在册户口人数为标准。
2、入股(入社)和退股选择上,入股(入社)自愿,退社自由但一般不能退股。如根据北京市《关于加强乡村合作社建设巩固发展集体经济的决定》规定:“社员有退社自由,社员退社不能带走土地和集体积累基金”。北京西红门镇村社股份经济合作社章程规定:“村股份经济合作社新增人口,可以以现金的方式向村股份经济合作社申请购置新股,每股股金为6万元,购置新股多少参与股份分红就多少,购置的新股可以在本村、社区股份经济合作社内继承、转让、赠与,但不能撤资”;“在村、社区土地承包经营权股份确定后,作为股东分红的依据,此股权不能撤资”。还规定:“全家户口迁出本村、社区股份经济合作社的,由村、社区股份经济合作社收回其股权。新股东所用现金购置的股份由村、社区股份经济合作社退回其以现金的方式购置股份的股金”。广东南海的夏西三联村在其章程中规定“下列人员必须退股:一是迁出户口的外嫁女。二是义务兵由国家安排工作、转志愿兵、部队提干者。三是考上大中专,5年内不迁回本村。四是户口迁出者。五是死亡。”从上述规定上看,退股包括两种情况:一般退股,即在不失去社员身份情况下撤出股份;特殊退股,即在失去社员身份情况下的失股。入股自愿主要表现在以土地承包权入股上,各地都以自愿为原则。
3、股权设置上,采用折股和募股相结合,设立个人股和集体股。集体股(又称集体资产股)是指将用于农业生产的集体资产评估后折股或以资金入股,村股份合作社所拥有的股权。如温岭市,集体股是由集体固定资产、货币资产、其他资产折价后形成。再如辽中县,集体股是由机动地、荒地、林地、鱼塘等作价后形成。不过设置集体股情况,在土地股份合作制实践中为数不多且具有过渡性。如从浙江省农村土地股份合作制改革抽样调查结果分析,抽样调查的20个股份合作社中,只有6家股份合作社设置了集体股,占样本总数的30%,其余14家股份合作社只设置个人股,占样本总数的70%。个人股是指本社区社员所拥有的股权,一般包括土地承包经营权股(或称土地资源股、土地权益股、基本股和人口股等)、物业股(或称年龄或劳动贡献股)和现金股。土地承包经营权股,是指以土地承包经营权入股或承包土地评估量化后,按人平均或按一定比例平均分配给本区社员。如温岭市泽国镇牧南村,土地承包权股是把农户的第二轮土地承包面积折成股份,每0.1亩为1股。如北京大兴西红门,土地承包权股是每亩地折价6万元为1股。土地承包经营权体现出农村社区成员的“天赋”权利性质。物业股,是指根据社区成员年龄差异分配的股权。这种股权设置,多在以集体全部资产折股量化的土地股份合作制中。由于每个成员对集体资产的贡献不同,在股权设置中,以年龄因素来体现其中差异。如南海市夏西三联村,物业股设为5档:10周岁以下0.3股;11周岁-20周岁0.6股;21周岁-30周岁0.9股;31周岁-40周岁1.2股;41周岁以上1.5股。物业股体现出对集体资产存量分配的一种设计。现金股是指本社区新增人口以现金方式购置的股份或股份经济合作社在初建时期为经营所需向本社区人员募集的股份。因新增人员购置的现金股,有的从属于土地承包经营权股(如北京大兴西红门),有的从属于物业股(如南海某些地区)。购置现金股的人员,有的在章程中列明,有的只做原则规定即“购置现金股的人员范围、时间由股东代表大会决定。”集体以资金入股,属于集体股(如苏州市做法)。现金股体现出两种完全不同的功能,前者是对社区人口变动调整的制度安排,后者是在建设初期为筹措资金所生债权的解决。
4、在股权流动上,在个人股中,土地承包经营权股和物业股有的规定不能抵押、赠与、转让,在社区范围内可以依法继承;有的规定在社区范围内可以赠与、转让。因新增人员购置的现金股在本社区范围内可以继承、转让、赠与。可见,土地股份合作制中的股权具有不开放性,既具有组织生产和决定分配等经济功能,又具有社区福利等职能。
5、在利益分配上,以重点保护土地承包经营权股利益和盈余全部返还为基本原则,按股分配。如北京西红门镇村社股份经济合作社章程规定,经镇财务审计科年终审计后,按总利润的60%提取进行分红,其余40%利润用于提取公积金、公益金扩大再生产。北京房山西潞街道安庄村,在税后利润分配中,其分配顺序是:第一提取企业风险金,用于弥补上年度经营性亏损;第二提取公积金和公益金;第三兑现土地权益股(土地承包经营权股);第四支付现金股。根据湖州市农业和农村工作办公室《关于推进农村土地股份合作制改革实施意见》规定,土地股份合作社收益扣除经营成本和管理费用后的净收益,可提取10%-20%的公积金和风险基金后再按股分配;也可将收益全部用于分配,年终分配时土地权益股作为优先股,按收益或收益的一定比例进行优先分配。根据中共常州市新北区委员会《关于开展新北区农村土地股份合作制改革的实施意见》规定,股份合作社当年收益按以下程序进行分配:“第一弥补上年度经营亏损;第二提取公积金和公益金;第三剩余部分按股分红。”同时还规定:“为确保改革的顺利推进,以农村土地承包经营权入股为主组建的股份合作社,在建社初期前3年,必须实行土地股权保底分配和浮动红利分配相结合的办法,保证农民当年的土地收入不低于入社之前的收入。保底分配的额度根据当地集体财力和合作社盈利能力,经股东代表协商,民主议定,并经镇(街道)经营管理部门批准核定。”可见,在收益分配上,凸现对土地承包经营权股的保护。
6、组织机构和股东表决权上,一般将公司与合作社的组织机构设置方法结合起来,按公司的决策权、执行权和监督权三权分立原则建立“股东代表大会-董事会-监事会”,但股东表决权实行一人一票制。根据中共常州市新北区委员会《关于开展新北区农村土地股份合作制改革的实施意见》规定:土地股份合作社实行股东代表大会制度。股东代表大会是土地股份合作社的最高权力机构,一般每年至少召开一次,实行一人一票制。股东代表按全体股东5%-10%的比例选举产生,每届任期一般为3年,可以连选连任。土地股份合作社的经营方针、发展规划、重大投资决策、年度计划及其执行情况、财务预决算和年终分配方案,须经股东代表大会审议,由2/3以上股东代表同意方可通过。董事会是股东代表大会的执行机构和日常工作机构,一般由5人-7人组成。董事会由股东代表大会选举产生,对全体股东负责并报告工作,接受全体股东的民主监督。董事会候选人可以采取由股东代表民主推荐提名和组织提名相结合的办法产生。候选人报镇(街道)党(工)委批准后,获到会代表三分之二以上票数同意方可当选。董事会设董事长1人,副董事长2人-3人。董事长是股份合作社的法定代表人。董事长和副董事长由董事会选举产生。董事长、副董事长和董事的任期一般为3年,可以连选连任。董事会成员离任、调任和罢免等须按照《土地股份合作社章程》的规定程序办理。根据土地股份合作社生产经营需要,经董事会提议,并经股东代表大会讨论同意,可以聘请经理,具体负责股份合作社的生产经营活动,处理日常事务。监事会是土地股份合作社的监督机构,承担对董事会的监督职能,一般由3人-5人组成,其中必须有1名-2名普通股东的代表。监事会由股东代表大会选举产生,对全体股东负责并报告工作。监事会候选人可以采取由股东代表大会民主推荐提名和组织提名相结合的办法产生。候选人报镇党委、街道党工委批准后,获到会代表2/3以上票数同意方可当选。监事会选举1名监事会主席,监事会主席和监事的任期一般为3年,可以连选连任。监事会主席列席董事会会议。监事会必须加强对股份合作社的投资、经营、收益、分配和非经营性开支等生产经营活动实行有效监督,防止合作社资产流失,维护全体股东的合法权益。监事会和董事会成员不得相互兼任,监事会成员不得由土地股份合作社的财务人员兼任。
实践中的农村土地股份合作制与国际上通行的合作制有许多相似之处,但也存在较大差别:一是产权构造上,典型的合作制其产权归属是明确的,归合作组织成员私人所有。而土地股份合作组织在将集体产权界定给其成员或以土地承包权入股时,只是将其看作分红、参与管理的依据,其仍属于社区集体组织所有。二是分配制度上,合作制奉行资本报酬适度原则,现金股金一般只获股息,不能分得红利,即使分红也受到一定限制。土地股份合作组织按股分红,资本报酬适度原则被突破。三是股权流动上,合作制中的股东可以退股,但是不能转让,而土地股份合作组织一般限制股权转让,也限制退股。
农村土地股份合作制是指在坚持土地集体所有的前提下,在农村乡(镇)、行政村、自然村的一个区域范围[或打破内乡(镇)、行政村、自然村界限],将集体全部资产作价入股,或以土地承包经营权作价或者不作价入股,把集体土地集中规划、管理和经营,所得收益按照股份分红的一种经济组织形式。其实质是将集体资产量化到人,将土地承包经营权以实物形态转化为价值形态,通过股权实现社区农民对集体资产的民主管理和利益分享。
其本质特征表现为:自愿入股;以土地承包经营权股为主体;股东表决权实行一人一票制;以重点保护土地承包经营权股利益和盈余全部返还为基本原则,按股分配。
(二)农村土地股份合作制的特征形成原因分析
1、实行土地股份合作制进行生产经营不能改变农民集体所有制和土地承包经营权,这是最基本的政策和法律前提。农民集体所有制在法律上的反映就是农民集体所有权(集体所有权的一种)。关于农民集体所有权的性质,学术界有四种观点,即抽象集体所有形态说、共有说、法人和个人共同所有说、总有说。抽象集体所有形态说认为:集体所有权的主体是高度抽象的,既不是由劳动者或集体组织的成员所构成,也不一定是法人组织,这些组织所有也不等于由农民共有。那么,作为经营管理者的农业集体经济组织与成员应建立怎样的关系,用该观点难于解释。共有说认为:集体所有权就等于共有权,是集体组织全体成员共同对集体财产享有所有权,其主体是集体组织的全体成员。按照此观点有可能导致集体财产完全私有化,与现实法律规定精神不符。法人和个人共同所有说认为:应当用公司制度或合作制制度来改组集体经济组织。总有说认为:集体所有权应当转化为总有权,即以团体的资格共同所有某项财产。总有是广义的共同共有,但是与一般的共同共有不同,其主要特点是:一是特定的处分权能属于团体;使用、收益等利用权能分别属于团体成员。二是团体成员的上述权能因团体成员的身份而取得,并随团体身份的丧失而终止。我国农民集体所有权是一种新型的总有,集体成员对集体的财产享有占有、使用和收益权,并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体财产的所有权。在农民集体内部,全体农民是集体所有权的主体,但他们对集体财产整体不可分割地享有所有权。按照“总有”观点,农民集体所有权其性质表现为:一方面在所有权的行使上,应当是集体成员个人意志和集体意志的统一,任何一个集体成员组织的负责人不能将其个人意志凌驾于集体成员意志之上。另一方面在收益权处分上,集体所有的财产必须与集体成员的个人利益有密切的联系,但不等于说,将集体财产划分成份额归每个集体农民所有,集体财产所生利益应由全体成员共同享有。集体组织成员对集体财产所有权的行使及收益的分配应当实行民主管理的方式,只有这样,才能密切农民与集体的关系。
土地承包经营权是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下,法律赋予农民稳定的、长久不变的、具有物权性质的权利。我国《土地管理法》第14条规定:“土地承包期限为30年”,明确“农民的土地承包经营权受法律保护”。中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。《农村土地承包法》规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。“国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯”。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持;赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”因此,土地股份合作制,不能剥夺和侵害农民的土地承包经营权,必须坚持自愿原则,由土地承包经营权者自己决定是否将土地承包经营权入股到土地股份合作组织,并符合其土地承包经营权流转的法定原则。
2、在农村土地股份合作制的法律背景中,农村土地承包经营权物权化是其产生的法律基础。物权是权利主体根据法律规定,直接支配一定的物,并排出他人干涉的民事权利。按照物权法定原则,物权只能根据法律设定,禁止当事人自由创设物权,也不能变更物权的种类、内容、效力和公示方法。土地承包经营权是《土地承包法》和《物权法》创设的一种物权,属于用益物权。用益物权是指以支配他人之物的使用价值为内容的物权。一般由不动产所有人设定,以所有权为基础。在用益物权设定之后,所有权人受自己意识的约束,不得在直接对物的使用价值加以支配,基于所有权的弹力性,在用益物权消灭后,用益物权中对物的使用价值的支配权,自然回归到所有权人手中。用益物权与所有权比较具有如下特点:一是用益物权在法律规定和设定人意思所确定的特定范围内对物进行支配,不具有完全支配权。二是用益物权有限制所有权的作用,其效力优先于所有权。用益物权通常是根据所有权人意志和法律规定所设立,以所有权的一定权能为内容,因此其为所有权上的负担,有限制所有权的作用。三是用益物权有一定的期限。一般而言,法律对用益物权的最长期限加以限制,以避免因用益物权的永续存在而使所有权虚化。
按照物权和用意物权的基本理论,以及《土地承包法》和《物权法》的规定,土地承包经营权的物权特征表现在:一是土地承包经营权中的各项权利为法定权利,不得随意变更。《农村土地承包法》第16条规定:承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品。”。二是承包人享有法律赋予的权利,发包人不得干涉和侵害。《农村土地承包法》第5条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”三是土地承包经营权期限长。《物权法》第126条规定:“耕地的承包期限为30年。前款规定的承包期限届满,由土地承包经营权按照国家有关规定继续承包。”物权法为国家以政策形式规定延长土地承包权期限奠定了法律基础。土地承包经营权期限延长30年,长久不变,使得土地承包经营权牢固稳定。四是土地承包经营权可以依法、自愿、有偿流转,任何人不得强迫和阻碍。《土地承包法》第10条规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”土地承包经营权流转可以采取“转包、出租、互换、转让或其他方式。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有的性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”以“股份合作”形式流转土地承包经营权第一次在中央文件中明确。因此,土地股份合作制中,无论是股权的设定、组织机构的设立、利益的分配等制度设计,应当以土地流转基本原则为基础。
根据《土地承包法》和《物权法》规定,土地承包经营权流转的基本原则是:一是平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。土地集体所有的性质不得改变,不得借土地股份合作制将集体土地资产分配据为己有。不得改变土地的农业用途。土地农业用途,是指“直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。特别是承包地为耕地的应当按照土地管理法的规定,不能擅自改变耕地属性,对于划入基本农田保护区的耕地,禁止“发展林果业和挖塘养鱼”。土地用途不得改变,不是指土地上生产经营产品种类的改变,相反承租方可以自主组织生产经营的产品。不得改变土地农业用途,基本精神是严格限制农业用地转为建设用地,对耕地实行特殊保护。土地用途不得改变,是土地用途管制原则的具体体现。土地作为一种有限的资源,要实现可持续性利用,就应当强化土地利用的政府调控。通过土地利用规划对土地用途转变实行严格控制,达到引导土地合理利用,促进区域经济、社会与环境的协调发展的目的。在土地股份合作制中,对集中起来的土地,应当严格按照有关法律规定,合理规划和布局,依法进行土地经营和生产。三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限。这是土地承包经营权的期限性所决定的。在土地承包关系长久不变的条件下,这条原则已不具意义。四是受让方须有农业经营能力。农业经营能力如何衡量,法律并未规定。实践中多为农业公司(如种业、养殖、畜牧等)、专业合作社、农场和农户等。它们有的具有对承包地合理利用与开发的雄厚资金(如农业公司);有的具有土地利用的经验(如农户、农场);有的具有服务于土地利用与开发的能力(如专业合作社)。因此农业经营能力表现为投资能力、耕种能力和服务能力。在土地股份合作制中,土地承包经营权流转给土地股份合作社,由其统一经营,土地股份合作社应是具有农业经营能力的组织。从土地承包经营权流转原则规定上看,土地承包经营权流转已经打破区域(村)界限,具有开放性。
法律赋予土地承包经营权用益物权效力的力度越来越大,提供了农民自由支配土地承包经营权的权利,越来越超出“人地合一”的凝固效应,土地承包权作为农民的一项财产权,可以作为资产进行投资入股,获得投资收益,使土地承包经营权由实物形态变为价值形态。
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*本文属农业部软课题项目“农村土地股份合作问题研究”(项目编号:z2000808);北京农学院新农村建设研究基地项目“北京土地承包经营权流转形式法律问题研究”研究成果。
(作者单位:北京农学院经济管理学院)
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