研究生教育质量评价主体的问题与重建研究
［摘要］文章通过对我国目前研究生教育评价主体存在的问题及其成因进行分析，就建立一个较为完善的由政府评价、社会评价和高校自我评价三方共同组成的多元共治型的评价主体体系进行了探讨。
［关键词］研究生 教育质量评价主体
［作者简介］居玲（1980- ），女，湖北广济人，重庆邮电大学研究生部，助理研究员，硕士，从事研究生教育管理方面的研究。（重庆 400065）
［中图分类号］G643.0［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）24-0022-04
一、研究生教育质量评价主体存在的问题
《中华人民共和国学位条例》颁布二十多年来，我国的学位与研究生教育迅速发展，各种类型的质量评价工作也相应开展起来，为学位与研究生教育评价积累了丰富的实践经验。此外，普通教育和高等教育领域评价理论的发展，也为我国学位与研究生教育质量评价提供了极其宝贵的理论借鉴，使得我国的学位与研究生教育质量评价逐渐形成了自己的体系。然而，由于我国学位与研究生教育发展的时间并不长，评价制度的建设至今还处在探索阶段，评价工作还存在一些不足。目前，我国的学位与研究生教育质量评价主体尚未形成完善的体系，主要存在以下几方面的问题：
（一）政府干预评价过多
在很长一段时间内，我国高等教育事业完全由政府垄断，同时，我国研究生教育质量评价体系形成于计划经济时期，是政府直接领导、控制的结果，由政府从上至下直接建立起来，从而形成了我国单一的政府行政型评价模式。政府不仅是高等教育的主要投资者，也是高等教育的办学者和直接管理者。这种角色的错位，势必会带来一系列无法克服的弊端。如评价主体单一化，无法更好地满足社会多元利益主体的不同需求；缺乏监督和制约机制，评价行为易出现某种垄断性和随意性；评价活动具有封闭性等，造成了政府评价周期较长、灵活性较低、无法适应社会需要的局面。
（二）社会评价力量薄弱
随着我国经济、政治体制改革的发展以及研究生教育在社会生活中的作用日益突出，社会各利益主体越来越成为研究生教育的主要利益关系人，研究生教育质量必须满足社会各方的需求，其所培养的人才、创造的成果以及提供的服务最终都要到社会上去检验，所以社会也应该成为研究生教育质量重要的评价主体之一。然而，由于政府独家控制了评价权，社会评价没有相应地发展起来，缺乏建立社会评价体系有关的政策、法律依据，社会评价的法律地位得不到保障，缺乏完善的、独立的、真正意义上的社会评价中介机构。
（三）高校被动参与评价
尽管在政府评价体系中，高校开展的自我评价是基础，但这并非真正意义上的自我评价。因为它是由政府部门提出的，并非高校基于自我控制研究生培养质量以及学位授予质量的需要；评价指标都是由政府有关部门组织专家制定并统一下达的，并非由高校根据自身的办学特色和研究生教育发展的实际需要而制定的；评价的方式是被动应付式的，而非积极主动参与的。政府作为研究生教育的直接管理者，与高校之间是上下级的线性关系，政府制定决策，高校执行决策，体现政府意志。高校被动参与研究生教育质量评价，其主动性、灵活性也无法发挥，这对需要高度学术自由的研究生教育来说，质量很难得到有效提高。
二、研究生教育质量评价主体问题的成因
造成我国研究生教育质量评价主体单一，政府力量过强，社会评价与高校自我评价薄弱的原因主要有以下几点：
（一）高度集中的计划体制是问题的根源所在
“高等教育评价作为价值判断的一种社会活动，它同一个社会的意识形态和社会制度有着重要的联系。”①我国的研究生教育质量评价主体是与我国高等教育管理体制高度一致的。长期以来，在我国高度中央集权的政治体制和计划经济体制下形成的高等教育体制，也处于政府集中管理的地位。在研究生教育方面，国家是研究生教育资源的唯一拥有者和分配者，国家对研究生教育实施全面管理和严格控制。国家统一制定标准，严格学位授权点的审核以及管理，统一制订招生计划，硕士入学考试统一出题，统一划定分数线，等等。对研究生教育的发展规划以及质量管理控制权更是牢牢控制在政府手里。这种高度集中的政府统一管理体制造成了当前我国研究生教育质量评价主体的单一化。
（二）“官本位”历史文化传统的影响
从文化传统来看，中国社会上历来就存在一种“官尊民卑”的思想，认为官方评价具有权威性，有较高的认同度，其评价的结果也容易成为决策、选择的依据；而对于民间评价不信任，认为缺乏可信性和科学性，再加上有关法律、规章等并没有明确民间评价的合法地位，政府又没有采取切实有效的措施来扶持民间机构独立、合法、科学地承担开展研究生教育质量评价的任务。在这样一种文化氛围下，社会评价发展十分缓慢。
（三）国家主义价值观的影响
与西方社会不同，在我国的价值观中，国家主义的价值观一直占主流地位，这既与我国几千年的封建专制主义有关，又与我国近代以来形成的国家主义、集体主义的价值观有关。在这种国家主义价值观下，教育的首要价值是满足国家、社会日益增长的需要，尤其是国家的利益始终是我国高等教育的最主要目标。特别是进入知识经济时代以后，培养高水平人才、积极发展科学技术、为提升国家的国际竞争力服务一直就是研究生教育的重要目标。因此，国家对研究生教育十分重视，研究生教育的发展也把对国家的贡献作为一个重要的目标。
（四）从研究生教育发展的现实条件来看，市民社会尚未在我国发育成熟，研究生教育质量评价的社会基础还不广泛
市民社会是在研究国家和社会的关系中出现的一个概念，近年来在西方国家备受关注，它是指“国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，由各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和公民自发组成的运动等，又被称为第三部门”。②市民社会一方面具有制衡国家力量、抑制国家权力过度膨胀的重要作用；另一方面，培育了多元利益集团，并为其参与社会生活管理提供了良好环境，从而为民主政治奠定了坚实的社会基础。在研究生教育质量评价中，完善的以非政府组织、民间机构、专业团体为代表的社会评价机构的存在将会制约政府权力过分集中的趋势，反映市场经济下多元利益主体的需要，促使研究生教育更好地满足社会需要。而现实条件下，我国市民社会尚未发育成熟，尽管出现了大量非政府组织、民间团体，但是他们与政府有着千丝万缕的联系，在人事、财务、运作等方面缺乏独立性和自主性，法律地位不明确，是通过政府在其职能转变的过程中让渡一部分职能而发展起来的，自身力量非常薄弱，无法以独立于政府部门的身份自主地参与研究生教育质量评价，反映自身需要。
（五）研究生教育质量评价理念落后于评价实践发展的需要
科学的评价理念能为实践提供正确的指导，使评价的功能得到有效的发挥，不正确的评价理念则会对评价工作带来误导。目前，我国的研究生教育质量评价理念落后于评价实践发展的需要，具体来说表现如下：在评价的目的上，重视以区分等级优劣为主的终结性评价，而忽视诊断、持续改进为主的形成性评价。在研究生教育质量评价中，往往面向过去，重视对过去所完成的工作的总结、鉴定、区别优劣、进行奖惩，而忽视了在质量形成过程中的以自我诊断、自我完善、持续改进和提高为主的形成性评价，从而使得评价效益低下。在评价价值取向上，重视评价的工具性价值，忽视评价促进被评者发展的本体性价值。在评与被评者的关系上，是一种控制与被控制、检查与被检查、管制与被管制的关系。
三、研究生教育质量评价主体重建的思考
我国单一政府行政型的研究生教育质量评价主体已滞后于现阶段社会政治、文化等发展的需要，一个理想的研究生教育质量评价主体体系应该是由政府评价、社会评价和高校自我评价三方共同组成的多元共治型评价体系。在这个评价体系中，政府、社会经济和高校分别是研究生教育的三种主要价值主体与利益主体，他们有各自不同的价值取向和利益需要，分别占有研究生教育发展的不同资源而获得对其质量进行控制的某种权力，因此成为研究生教育质量评价主体体系的三种主要评价主体。
（一）完善研究生教育质量评价中的政府主体评价
我国高等教育体制改革的目标是：建立“政府宏观管理，社会广泛参与，学校面向社会自主办学”③的新体制。政府应积极转变职能，为高等教育评估事业提供服务与扶持，创设一个有所作为的宏观环境。
1.政府评价的内涵。研究生教育质量政府评价就是由政府研究生教育行政主管部门发起并组织开展的对研究生教育质量的评价活动。政府行政主管部门主要是指国务院学位委员会办公室或教育部有关部门及下属的省、市研究生教育行政主管部门或有关部、委等。政府评价的目标与内容由政府研究生教育行政主管部门确定，评价标准的选择以及评价人员的组成也由政府决定，评价的结果用以为政府制定研究生教育的发展战略服务。
2.政府评价的地位和功能。我国已开展的研究生教育质量评价绝大部分属于政府评价，由这些政府主管部门，尤其是中央政府教育行政部门直接发起并组织开展，自上而下进行。政府评价有利于在全国范围内统一组织对研究生教育质量的检查和评价，从整体上把握研究生教育质量中存在的问题，从而能够统筹安排和统一采取措施，提高研究生教育质量的整体水平。政府通过把评价结果与学位授予权、资金投入、重点支持与保障等相结合，避免了直接对研究生教育质量的干预与控制，通过评价研究生教育的基本办学资源和办学条件，控制研究生教育的最低质量，维护其正常秩序，保护公众利益与国家利益；通过评价研究生教育的办学绩效实现资源的合理配置，从而有效提高政府资源利用率；通过评价杠杆发挥导向作用，把政府对研究生教育质量的需求传达给高等学校，使其更好满足政府需要。总体来说，政府评价是政府对研究生教育实现宏观管理与间接控制的一种有效手段，对政府职能的转变起着十分重要的作用。
3.政府评价的完善。我国这种形成于计划经济时期的单一政府行政型评价的作用范围是有限的，政府职能也是有限的。因此，改善研究生教育质量评价体系中的政府评价，不仅要改善政府直接评价范围内的评价活动，更为重要的是，要正确认识评价体系中政府的真正职能，实现职能的转变，从而有效发挥政府作用，提高研究生教育质量。从西方国家研究生教育质量评价体系的发展来看，近年来政府普遍通过各种方式加强了对研究生教育质量评价的参与，有的国家是直接参与，有的国家是通过立法、经费拨款、资格认证、再评价等方式间接参与，后一种参与方式正越来越受到重视。因此，要完善我国的研究生教育质量评价主体体系，必须对单一的政府行政型评价体系进行改革，对政府评价的作用和功能进行重新定位，重塑政府在研究生教育质量评价主体体系中的角色，发挥其应有的功能。
首先，加强政府宏观管理。为了保证研究生教育评价的规范和有序，政府部门要加强评价立法和宏观管理，通过立法、拨款、认可等宏观手段对评价活动进行管理和监督。具体地说，政府的主要职责是：通过立法，规范学校教学质量保障行为；制定国家教育质量标准，对研究生的教育质量进行整体监督；建立教学质量保障的信息网络，指导、统筹、协调和检查教学质量保障活动；充分发挥教育评价社会中介机构的积极作用，推动研究生教育质量保障活动的学术研究和交流等。教育部和省级教育行政部门要根据“分级管理”的原则，分解、调整对研究生教育的职权，分工负责把好研究生的“入门关”。
其次，积极转变政府职能。政府在研究生教育质量评价体系中的职能应朝两个方向转变：一是把不该管且管不好的职能让渡给社会或培养单位，例如对层次、类型、学科专业、地区分布等不同的研究生教育质量的选优评价、特色评价等，应放手交给社会评价机构进行，政府可以参考与使用其所信任的评价机构的评价结果。二是把该管而没管或者没有管好的事做起来。例如，立法和制定一系列的规则，保证研究生教育质量各评价主体的合法性地位；协调各主体之间的关系，维护评价体系良好的秩序；建立和公布评价信息库、专家库，提供咨询与服务；帮助进行评价人员的专业训练和评价活动的国内外交流与合作，等等。此外，对评价活动进行再评价，以提高效率或对评价机构进行资格鉴定和认证以规范社会评价活动，保证其公正性和合法性等都是政府应尽的职能。
最后，建立完善公开的信息数据库及标准信息网络平台。我国目前开展的研究生教育评价活动，采集所需信息只是单纯建立在学校所提供的自评报告与专家现场考察上，应建立起各级研究生教育管理信息数据库以及网络平台。该系统除包括高校办学过程与状态数据库、毕业生就业信息数据库外，还应包括社会用人部门的信息网络系统等。这样既可以在评价中通过多渠道收集信息，又可使教育评价工作简化，做到科学、准确、简便，保证评价的效度和信度。标准信息平台接受来自各种渠道的信用信息，在全国范围内进行统一的信息发布及信用等级评定，具有法律效力，是最高层次的诚信网络。同时，运用网络信息技术和手段，构建覆盖全社会的诚信经济运行系统，从各个角落监督高校研究生的信用行为，再通过市场机制，促使高校越来越关注自己的信誉程度，进而提高整个社会的诚信水平。
（二）推动研究生教育质量评价中的社会主体评价
随着研究生教育体制改革的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，建立一种既不隶属于政府教育行政机关，又不凌驾于高校之上，且相对独立的研究生教育质量评价中介机构制度是社会发展的必然。
1.社会评价的内涵。社会评价有时也被称为民间评价，主要是指非政府、非官方的各种专业协会、学术团体、民间基金会、新闻媒体以及私人团体等，主动、独立开展的对研究生教育质量的评价活动。社会评价有两个基本特征：首先，开展评价的主体是非官方非高校的组织，但可以是由各高校组成的民间学术团体，如院校协会、研究生院协会等。其次，社会评价是由评价主体独立自主开展的，由被评者自愿申请参加的活动。因此，它不具备政府评价的强制性，其权威性主要是靠其评价的专业性、科学性和可信性获得，而不是依靠行政权威。所以，评价的结果向社会公开，但对评价单位并无直接的强制性和约束性，而是向评价单位反映社会各方需求，为政府评价和高校评价提供一定参考，“为社会的就学、就业和人才流动提供信息，同时也起着社会舆论监督的作用”。④
2.社会评价的地位和功能。从我国目前已有的社会评价看，用人单位对毕业研究生教育质量的评价和反馈长期以来被认为是社会评价的一种主要手段，而在国外的研究生教育质量评价主体中占重要地位的由各种专业协会、学术团体等专门性评价机构所进行的社会评价尚未建立起来。尽管近年来我们也成立了诸如高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所、上海市教育评估院等专门负责研究生教育评价的所谓社会评价中介组织，但无论从其承担的任务，还是人员来源以及机构内部的组织形式与运行方式来看，它们都与政府有着千丝万缕的联系，具有官方的性质，它们所开展的评价活动实际上是官方性质的评价。从其他类型的社会评价来看，近十多年来，我国的民间研究生教育评价和排行也有了一定的发展，如广东管理科学研究院已经连续10年发布大学排行和专业排行⑤，还有一些新闻媒体发布的各种基于单项评价基础上的排行等也逐渐兴起，某些还在社会上产生了较大影响，总体上表达了民间开始参与研究生教育质量评价的呼声。然而，由于这些民间组织和机构的评价没有法律、法规的依据，其合法地位得不到法律承认，并且这些组织和媒体所进行的评价活动也缺乏一定的规范，甚至出现了以商业营利为目的的行为，造成了一定程度的混乱。这些现象和事实说明了我国研究生教育社会评价主体还不成熟和完善，有待进一步规范。由于我国国情和历史文化传统的影响，我国的社会评价必须与本国国情及研究生教育发展的现实结合起来，在此基础上建立我们的研究生教育质量社会评价主体体系。
3.社会评价的推动。当前条件下，我国社会评价主体体系建设必须依靠政府力量。首先，要在我国建立真正意义上的研究生教育质量社会评价主体体系，政府的主导和推动作用首先应该表现在制定一定的法律和法规，对社会评价主体的合法地位予以确认，并且对其行为进行法律规范。一方面要为其发展提供良好的空间；另一方面，又能杜绝实际操作中的某些不规范行为，使其得到社会的认可与高校的信任，真正担负起沟通高校与社会、高校与政府之间关系的重任。同时，政府采取立法手段，也为社会评价提供法律保障和约束。市场经济是法治经济，市场经济带来的多元利益主体以及多元权力主体之间常常会发生矛盾和冲突，为了规范市场秩序，需要通过国家制定一定的法律规范，以使各权力主体及利益主体能够彼此制衡，在享有各自权力的同时，也履行和承担一定的责任和义务。
其次，政府通过财政拨款为社会评价提供一定的资金资助。社会评价机构以非营利为目的，要维持生存和发展，必须有一定的资金支持。我国现在的社会评价中介机构的启动资金来自于政府，其中的大部分资金要依靠他们自身提供的咨询和服务来供给，有时难免显得经费紧张，尤其是一些学术团体和专业协会，其经费大部分来自于会员单位的会费，仅够维持日常的运转，不足以支持他们自主独立地开展评价活动，这也是他们较少直接参与研究生教育质量评价的原因之一。因此，在我国社会评价发展的初期，在其未发展到一定规模、没有获得社会和高校广泛认可、还不能通过自主地接受委托和捐赠获得一定经费的情况下，政府应通过直接拨款或者通过委托、合同制等手段为社会评价提供一定的发展资金，使其能逐步发展和壮大。
再次，政府通过对社会评价机构进行资格认证和委托服务等，规范和扶持其发展。政府可以通过对评价机构进行资格鉴定或者合格认可等方式，为通过了鉴定和认可的社会评价机构提供资金资助与委托服务，规定只有通过了政府资格鉴定的评价机构才有权向政府申请资助与委托任务，这也是政府从宏观上控制社会评价的一个切实有效的手段。通过这种办法，政府一方面能提高资金的使用效率，切实支持一批条件较好、运行较规范的社会评价机构；另一方面，通过对社会评价机构进行资格鉴定和认可，控制和规范社会评价机构的行为，使其能真正向科学性、规范性方向发展。
最后，重视社会评价机构内部规范管理。作为政府、学校之间的“调控器”和“减压阀”的社会评价机构，在面向政府和学校提供教育评价服务中，要保持自身的“中介”属性，确保评价的公正性。为此，专业性社会评价机构有必要建立内部的自我监督机制，在自我规范上做文章，充分体现自律。通过评价工作管理条例、学习培训机制以及回避、监督、公示制度等，切实提高评价人员的专业水平和思想道德水平，以真正实现在政府、学校之间架起桥梁的作用。
（三）重建研究生教育质量评价中的高校自我主体评价
关于高校自我评价，或简言之“自评”，在三个评价主体中，学校的自我评价至关重要，它不仅是同行评价等外部评估的基础，而且是研究生教育质量评价中“独立的校内评价过程”，是研究生教育质量保障体系的重要组成部分，是研究生教育评价的成功所系、生命所在。“只有给予自我评价以足够的重视，才会使教育评价的积极作用得到尽可能大的发挥”，以实现评价的目的。⑥
1.高校自我评价的内涵及现实状况。自我评价是学位授予单位内部自行组织实施的评价，它是对教育活动进行自我调节和自我完善的重要手段，主要功能是优化教育过程。建立自我评价体系是一种很好的质量改进方式，它对于学科专业及培养单位来说都有积极作用。从当前我国研究生教育质量评价体系的现状来看，真正意义上的高校自我评价制度并没建立起来。目前我国部分高校设有教学质量管理办公室或教学评估办公室，并定期开展学评教等教学评估活动，这的确是一种进步，但还远远不够。由于这些高校开展的自评大部分都是阶段性、临时性、应急性、总结性的，而没有作为学校的经常性工作，同时高校也缺乏自评的积极性和主动性，其所进行的自评只不过是政府评价的一部分，是为政府评价收集信息的过程，具有某种强制性，容易出现走形式主义、弄虚作假的现象。
2.强化高校自我评价。要改善我国的研究生教育质量高校自我评价体系，必须改变政府控制下的以为政府评价提供信息为目的的高校自评模式，由高校自主地自下而上建立起自我发展、自我约束的研究生教育质量内部评价体系。此外，高校内部的质量保证不应该仅仅局限于教学方面，还应该扩展到学校发展的其他层面，如科研、社会服务以及教师、毕业生等。高校内部质量保证体系要以形成性评价为主，及时纠正发展中的问题，定期开展质量评价自评，并将结果公布于众，以自觉接受社会监督。
首先，从外部来看，必须建立起研究生教育自我评价体系的激励和约束机制，这方面需要政府、社会两大部门的参与。政府主要可以把财政资助、政策鼓励与评价结果挂钩，以此推进高校研究生教育质量自我评价体系的建立。如政府对建立了自我评价体系的高校进行鉴定，凡是通过了鉴定的高校不仅在研究生教育发展方面可以获得政府的经费资助，而且还可以享有较大的办学自主权。社会部门则既可以从社会资金的资助、就业资格或生源等方面来促进，例如各种专业行会可以把对专业性强的专业进行鉴定作为职业资格准入的一个必要资格，使毕业生能得到用人部门以及社会各界的广泛公认。此外，全国研究生院协会以及其他的专业委员会等专业协会都应在各自领域范围内倡导建立起研究生教育质量的内部评价机制，并切实为其建立提供有效的指导和帮助。同时，可以将有无健全的内部质量评价体系作为是否允许进入该专业协会的一种资格。
其次，从内部来看，最重要的是形成学术机构内部的一种学者团体的自律文化，使其能自觉地参加自我评价，进行自我保障，通过这样一种不断自省的方式来建立学术组织的规范，维护学术的高深性、学位的荣誉以及学术组织的纯洁性。因此，要发挥各级学术委员会或教授会的重要作用，尤其是要发挥院系一级学术机构，如院系一级的教授会或者学术委员会的作用，依靠他们建立起研究生教育质量系一级的内部质量评价机制。另外，在学术机构内部形成强有力的行政管理部门也是推进自我评价体系建立的一种有效措施。如果研究生院首先有了这样一个强烈的意识，并且建立了一些明确的规章制度，就能为建立自我评价机制创建一个良好的实施环境。此外，对自我评价的形式、指标体系、实施方法、评价结果的处理等还要进行深入的研究，如何使得自我评价中的评价指标科学易行，既能真正地诊断问题，帮助教师、研究生、研究生基层学术部门以及培养部门更好改进工作，又能使自我评价简单易行、科学客观且不会影响和干扰正常的教学与科研，这也是建立研究生教育质量自我评价体系所要考虑的一个关键问题。另外，要加强管理层的质量保障意识，提高他们的管理水平，更重要的是，要在培养单位内部形成一种参与式的评价氛围，使广大学生、教师、管理人员互相参与，实现同一个目标，即提高研究生教育质量，促进学生未来的成长和发展。
从我国目前的现实情况来看，研究生教育依然处于国家的统一集中管理之下，尽管近年来在学位的授予审核权以及研究生导师的审批权等方面政府的权力有所下放，但校内自主地进行学术管理并没有真正建立起来。在目前研究生教育的内外部环境下，要想一步到位建立起一种自发、自觉、自愿的，由高校主动积极参与建设的内部质量自我评价体系是不现实的，我国研究生教育质量自我评价体系必须在外部力量推动与高校内部形成一种强有力的学术自律机制的双重影响下逐步建立起来。
［注释］
①陈玉琨.中国高等教育评价论［M］.广州：广东高等教育出版社，1993：2.
②俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：11.
③陈彬，欧金荣.从“政府失灵”看我国高等教育评估改革［J］.高等师范教育研究，2003（3）：66.
④王战军.学位与研究生教育评估技术与实践［M］.北京：高等教育出版社，2000：26.
⑤武书连.中国大学排名综述［J］.科学学与科学技术管理，2001（8）：10.
⑥许建钺.高等学校教育鉴定与水平计估［M］.北京：中国科学技术出版社，1992：28.