关于我国民航业市场化改革的几点思考

摘要：中国民航业因其特殊性和重要性在我国市场经济体制改革中扮演着十分重要的角色。自1980年开始市场化改革以来，我国民航业取得了巨大发展，但同时却仍然存在着诸多问题。此外，WTO关于航空运输业在一定时间内达到完全开放的要求，又使其进一步发展面临新的挑战。鉴于此，本文通过对我国民航业市场化改革基本目标和内容的再认识，针对现阶段改革存在的不足，做了深入思考并提出了相关建议。

关键字：民航；市场化改革；垄断；自然垄断；

一、我国民航业市场化主要进程回顾

我国民航业市场化发展始于1980年的企业化改革，发展至今，经历了相当长的改革探索阶段。概括起来，我国民航业的发展大致有以下几个主要阶段：

第一阶段——航空管理的军事化(1980年以前)。此期间，民航管理体制实行部队建制，并由中央政府完全控制和垄断。

第二阶段——管理体制的非军事化改革(1980—1987年)。首先是民航的管理体制脱离了军事建制，国家成立了民用航空管理局，但仍未摆脱政企合一的体制架构。民航运输业始终维持着政企合一体制下的国家垄断。

第三阶段——企业化改革和放开竞争。1987年1月30日，国务院批准民航局《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》。总体思路是政企分设和放开竞争，将飞行运输从民航局分离出来，设立多家航空公司，并允许有条件的地方成立航空公司。同时放松对进入的监管，进行精简政府管理机构和管理层次的改革，并对机场和航务实施分开管理。

第四阶段——1992年经国家批准，组建了以国际、东方和南方航空公司为核心的民航企业集团。同时，经过试点，上海虹桥机场下放地方，机场属地化改革从此拉开。

第五阶段——2002年10月，原直属中国民航总局的9家航空公司和4家服务保障企业联合重组为三大运输集团公司(中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司)和三大服务保障集团公司(中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司)。

第六阶段——2003年，我国民航也进行了机场管理体制改革，民航总局将除北京国际机场和西藏自治区民用机场外的所有机场移交给地方政府管理。同时，变原先的“民航总局—地区管理局—省(市、区)局”三级管理体制为“民航总局—地区管理局”两级制，并形成了“总局空管局—地区空管局—空管中心(站)”的三级管理与运营的体制框架。

第七阶段——2005年3月11日，印有“奥凯航空”标志的波音737飞机在天津滨海国际机场飞上蓝天，标志着我国民航业对民营资本的放开市场准入。截至2006，我国民航业除了三大国有航空公司之外，共有民营航空公司5家，中外合资航空公司6家，以往国有企业垄断市场的局面已经有所改变。

二、现阶段我国民航业市场化改革中存在的问题

自1980年开始实行市场化改革以来，我国民航业得到了较快的发展。企业化改革重组、民营和外来资本的进入、价格市场的形成等都给民航业带来了巨大的生机。同时，2008年北京奥运会以及2010年上海世博会都是摆在我国民航业面前的“大蛋糕”。但是，目前既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。有迹象表明，现期我国民航业主要存在开放程度不高、垄断成分明显、价格机制形成不合理以及企业国际化战略落后等问题，具体如下：

(一)市场开放程度不高

民航业是一个高资本、高技术、高风险行业，资金需求规模巨大。而重组后国内三大航空集团的资产负债率仍达80%左右，已无法从银行获得更多的贷款来拓展业务，资金短缺成为民航业发展的一大“瓶颈”。

于是，在2005年，国家民航总局颁布并施行了《国内投资民用航空规定(试行)》，力图使民航投资主体多元化。而奥凯、春秋、东星、吉祥等民营航空公司的成立也确实在一定程度上活跃了市场。但是，之后的事情确让有点措手不及。奥凯航空被迫放弃廉价策略，春秋航空被迫加征燃油费，东星航空被指责违规操作。同时，不难发现，所谓的开放仅仅限于民航运营商。位于航空产业链前端的航空石油和器材的供销大权仍然牢牢掌握在国有的中国航空油料总公司和中国航空器材总公司的手里，更确切的讲，在民航总局的手里。

有数据显示，在民航企业运营成本中，航空石油的购买、航空器材的维护以及航线的购买占到80%左右，这些“不可改变”的成本成为了航空公司巨大的负担。它们所能做的只是在不到20%的成本比例之内赚取利润，而其中还包括航空人员的培训、聘用等。可以说，市场化开放范围的限制，直接影响了新进航空企业的发展，在某种程度上，也制约了更多资本的进入。

(二)垄断成分明显

在放开市场准入限制之前，我国的民航业几乎完全被国有企业控制，市场的运行更多地带有垄断的色彩。在经历了一定时间的市场化改革之后，部分体制因素被保留了下来。如对航空石油、器材以及航线的控制，国有企业具有明显的定价优势。有调查显示，美国市场航有价格约为同期中国市场价格的70%。

此外，我国民航业的发展还时刻受到了行政垄断的制约，甚至可以说，这种影响要强于一般自然垄断行为。所谓行政垄断，就是指政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。2005年就曾经发生了这样一件事情，民航总局要求下属的航空公司执行“价格联盟”策略，其中就包括完善价格协调机制、调整机票代理佣金等措施，目的是让这种航空公司间的价格协调机制帮助航空公司实现利润。2008年7月1日，民航总局调整国内航线燃油附加费征收标准，800公里以下航线每位旅客由60元提高到80元，800公里(含)以上航线每位旅客由100元提高到150元。可以说，这种政府干预行为不仅破坏了市场正常的竞争秩序，而且侵害了消费者的利益。

(三)价格形成机制不完善

竞争性市场的价格形成要完全体现资源的有效配置，市场这个“看不见的手”根据资源的供给与需求良好地起到了平衡器的作用。虽然我国民航运价管理体制的已经进行了市场化改革，但航空票价仍然存在着“一放就乱，一统就死”的怪圈。国有航空企业对价格的统一控制，民营航空企业低价策略在一定程度上被打压的现实已经很明这方面的问题了——价格不能很好的反应市场的变化。有数据显示，我国平均每张机票占年人均收入的10%-15%，而美国则仅为0.5%。这从一个方面说明了我国民航票价的畸高。另外，民航企业采用的价格歧视和索取不合理的价格等做法也与价格市场化机制背道而驰。我们所熟知的“一种票价、多种折扣”办法，名义上是放松对航空价格的管制，实际上就是典型的价格歧视。同时，春运等航空高峰的存在，为航空公司票价的上涨提供了空间。但是，按理说，旅客的增加，但航空运输成本没有因此而增加，航空公司收益只会增加，在这种情况下，索取高额的价格，显然是不合理的，这是滥用优势地位的表现。

(四)企业国际化战略落后

市场化目标要求我国民航企业与国际航空公司的成功对接。在2007年第二次中美战略经济对话中，中美双方就修改2004年中美民用航空运输协定议定书、扩大两国航空运输市场准入达成了新的协议。根据新协议，2011年两国航空货运市场将过渡到全面开放，2007年至2012年美国至中国东部地区的客运运力将在2004年协议的基础上逐年增加各方共70班/周，中国中部地区至美国的直达航空运输市场也会完全开放。由此看来，加入WTO对我国本土民航企业提出了更为艰巨的挑战。但是，在这样的外部环境变化中，我国的企业似乎没有引起足够的重视。占有全国民航业80%的市场份额的三大国有航空公司将过多的精力放在了和国内其他企业的竞争上，如对春秋等民营航空公司低价竞争的控诉。显然，这是不够的。面对外资航空企业在2007年之后的迅猛进入，国际化竞争战略是必需的。如何保住国内市场的高占有率，如何与国外航空企业进行有序的竞争，保证国内经济安全健康地运行是摆在各大本土航空公司面前的头等大事。

三、对我国民航市场化的思考与建议

由于我国的民航业在开始改革之前一直处于垄断状态，这就注定了其市场化改革的漫长性。虽然，二十多年的改革让该行业较之以前取得了很大的发展，但是，我们也不难看出，现在所谓的市场化仍然没有达到民航市场化的预期要求。开放范围的特定性、市场运营的垄断性、票价机制的不完善性、企业战略的落后都限制了民航业的进一步发展。如果处理不好这些问题，有可能使改革流于形式。所以，针对以上出现的问题，笔者结合对民航市场化的再认识，认为我们应该从以下几个方面采取相应的措施，以保障改革的有效性、持续性以及社会主义经济的健康运行。

(一)市场的进一步开放

民航产业是具有可竞争性的，其产业链上既有垄断性业务，也有可竞争性业务，两者完全可以分割经营。对于民航产业的市场化，我们应该尽可能放开所有可竞争部分的业务，同时良好协调市场和垄断性业务双方的运行关系，使市场更具有效率。虽然民航总局已经于2005年放开了对民航运营商的进入限制，但是，其他方面却不容乐观，国有成分牢牢掌握着燃油和机械原材料的供给，直接影响着民航市场化的更大发展。有报道称，中国航空油料总公司等完全垄断油源和全国机场的储供油设施，实行高出国外市场30%的价格，这正是造成我国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。所以，放宽投资主体和范围，将是民航业实行跨越式发展的动力来源。如允许中石化、中石油等企业加入到航空燃油的供给；放开飞机、航材购买只能通过中国航空器材进出口公司的限制，允许航空公司自行承担购买和维护。

(二)政企分开，引导有序竞争

政府的过多行政干预往往是我国原先的自然垄断行业市场化发展最大的阻力。在我国的某些自然垄断行业，政府往往既是市场的监督者又是市场的参与者，双重的职能让政府在市场调节过程中走向无效率，民航产业实质上也不例外。同时，这种政府和私有经济间的不公平博弈，往往会极大的打击后者的积极性。有消息表明，在2005年民航准入放开限制之时，民营资本有大量进入的趋势。但是，过多的政府行政管制直接导致了相关资本的逃亡。截至2007年，民营资本只有区区5家航空公司，10多条国内短途航线，而更多的民营资本选择了观望的态势，这些已经很说明问题了。所以，实现政企分离，让企业完全充当市场决策主体，可以让市场这个“看不见得手”如实反映市场供求。同时，政府作为市场绝对的监督者，协调竞争市场有序的运行是产业市场化的内在需求。所以，实现政府和企业职能独立性迫在眉睫。

(三)价格机制逐步完善

对于大部分垄断行业，我们讨论最多的就是价格问题。在垄断行业，厂商是价格的唯一制定者，消费者是价格的接受者，整个价格机制无法真实地反映市场需求。现在，虽然我国民航业垄断情况已经被打破，但是价格形成机制地不合理性仍然存在。为民航总局所属的三大国有航空公司不能根据市场环境灵活地制定价格，相反，“价格联盟”、歧视性价格、索取不合理价格、独家交易等行为更多了损害了市场运行秩序，侵占了消费者利益。同时，新进入的民营航空企业由于在航线购买和运营成本控制上无法做到与上述三家公司的对等竞争，只能在小份额市场中求生存。它们采用的廉价机票策略也不能确切反映市场需求，其结果可能会造成恶性价格竞争。但是，价格战是市场经济从幼稚走向成熟的过程中必须经历的阵痛。所以，我们不应该单纯地打压低成本民航企业，而应该适度放开国有优势航空公司的决策权，扶持民营航空企业的发展，使整个民航市场在优胜劣汰的过程中趋于竞争性，价格形成机制得到进一步的合理化。

(四)产业全球化战略的制定

根据“十一五”规划，增强核心竞争力，实现可持续发展是我国民航企业的首要任务。但2007年的中美的经济对话，却给我国的航空企业敲响了警钟。相比于美国航空公司，我国国有大型航空公司在产权结构、治理结构、经营机制方面存在差距，并且缺乏对方所具备的商业独立性和灵活性，在中转业务、机票价格、服务质量等方面都存在较大的差距，致使国内航空公司难以快速、有效吸收中美航线上的利润。如何实行国际化战略的转移成为了广大本土民航企业发展的关键部分。笔者通过分析研究，认为对整体民航市场进行有效的分割将带来巨大的正效应。比如，将国内短途的航线交由起步相对较晚的民营航空公司经营，利用其有效的廉价策略占有低端市场；而国内和国际长途航线则交由实力较为雄厚的三大航空公司经营，再加上民营和外来资本有效地引入，企业的技术含量将得到提高，服务质量逐渐优化，运营成本相对削减，为与外来航公公司的国际化竞争积蓄力量。这样，通过产业市场的有序分工，使企业普遍具有全球化发展战略，以整体产业的国际化抵挡市场的外来侵占。

参考文献：

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(作者单位：浙江工商大学经济学院)

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