在方兴未艾的游艇产业发展中探讨海事部门对非营业性休闲游艇监管的对策
摘要：随着我国市场取向改革的不断深入，滨海休闲旅游越来越时尚，游艇作为高端休闲产品逐渐为国人所追求。对于新兴起的游艇项目，海事机构承担了主要监管职责。营业性游艇尚可借助客船和高速客船的管理方式，而对于非营业性休闲游艇如何监管，值得海事主管部门思考与探索。
关键词：游艇 海事部门 管理法规 国内外现状 静态 动态对策
1 国内外游艇业发展现状
目前全国从北到南的海岸线上，大型港口城市基本都成立了游艇俱乐部。据统计，截至2012年7月，仅长三角地区拥有私人游艇的就有500～600人。有调查显示，深圳有2600人具备购买游艇的实力，广州的私家游艇已超过10艘。全球著名的高档游艇生产销售公司德国圣汐公司经过两年调查，乐观地作出预测：中国游艇市场即将繁荣起来。
1.1国外研究综述
欧美和其它一些发达国家的游艇业在世界上占有举足轻重的作用，特别是美国，是游艇业的绝对霸主。因此，国外对游艇相关产业的研究也处于领先地位，尤其是在俱乐部运营的管理规范方面，取得了很大的成就。1971年，美国制定了联邦游艇安全法。美国船艇委员会在联邦法规的基础上制定了详尽的行业标准，包括艇体设计、艇用设备、电气、技术咨询等各方面，并出版了《游艇法规和规范》一书。2007年度开始，美国所有的游艇厂商必须接受行业的统一管理。此外，美国在游艇的购买登记、航道管理、驾照考核、贷款服务等方面都形成了很完整规范的体系，为游艇拥有者提供了方便。
1998年6月16日开始全面生效的娱乐游艇指南94/25/EC，是欧盟规范统一内部各成员国游艇管理的一部重要法令。主要适用于船长2.5～24.0m休闲娱乐游艇类船舶，其中涉及游艇安全的法规条款对于国内同类型船舶设计建造具有借鉴意义。
1.2国内研究综述
目前，我国处于游艇业的初级阶段。2009年1月1日，交通运输部颁布的《游艇安全管理规定》正式施行，这是我国第一个也是唯一一个部委级游艇管理规范。
珠海市政府出台的《关于促进珠海市游艇产业发展的意见》于2010年2月1日起实行3年，旨在开拓游艇消费市场，打造游艇旅游的高端服务业品牌和城市文化品牌。在2010年11月海南省政府颁布了《海南省游艇管理试行办法》后，同时海南海事局制定出台了《海南省游艇安全管理暂行办法》，也使海南海事在游艇监管上走在全国前列。2010年4月1日，中华人民共和国厦门海事局五缘湾办事处揭牌成立，这是全国首个全方位专门服务游艇帆船活动的海事监管机构。
2 我国游艇业在发展壮大中所面临的主要问题和困难
（1）国内现在还没有独立科学的游艇管理法规，目前，突出在法规管理方面主要有以下缺陷：
①私人游艇驾照是困挠游艇买主的一大难题，很多游艇买主没有游艇驾照。目前，无论是珠三角地区、还是长三角地区，拥有游艇驾照的多数为船舶公司和游艇俱乐部工作人员，在市民中拥有私人游艇驾照者寥寥无几。
②游艇专属水域（航线）匮乏。由于游艇业在我国尚处于起步阶段，游艇目前只能在海事机构批准的小范围内驾驶，没有为期制定和开发专门的航道或游览观光航线。
简而言之，我国现在的游艇管理法规比较突出的主要在两个问题上：一个是游艇驾驶执照复杂化；另一个是游艇航权也复杂化。
（2）游艇动态监管基本处于空白。由于游艇船型大都较小，雷达系统对水上活动的游艇难以识别，但目前没有关于游艇安装AIS的强制要求，船位报告制度也无法得到有效落实，游艇俱乐部及主管机关无法对游艇的活动进行有效的实时监管。
（3）从业的培训监督不规范。《游艇安全管理规定》对游艇操作人员有严格的管理制度，但具体操作不明确，各地做法也不相同。现有的培训机构大多只注重实际操作，轻视理论知识教育。《游艇安全管理规定》关于培训机构的师资力量配备也没有明确要求。另外在日常的监管工作中，对游艇操纵人员取得适任证书后的实际适任性仍然缺乏持续有效的监督，对游艇操纵人员适任证书有效期内的日常培训、应急演练、知识更新、安全教育等方面的管理和执行安全管理规定情况的监督基本缺失。
（4）政府相关部门缺少编制《中国游艇产业发展总体规划》或《全国游艇经济发展指导意见》，这对我国游艇经济的宏观布局、区域分工、消费市场培育、游艇文化传播、消费模式形成具有指导意义的总纲要。
（5）我国的游艇业由于起步较晚，国内游艇设计制造领域人才培养严重脱节，专业人才的数量远远落后于行业需求，游艇生产技术、服务业发展与国外相比也存在不小的差距。发展游艇业所需的基础设施，包括游艇公共码头、游艇俱乐部资金投入以及当地政府的政策环境还需进一步的提高和改善。
3 海事部门对于游艇监管和服务的几点对策
（1）海事主管机关在游艇检验、登记、驾驶人员培训考试发证、游艇操纵人员、航行限制等法规制度静态方面的提高与完善。
游艇检验：在《沿海小船检验规范》基础上，综合分析欧洲小艇导则、国外小船法规、美国ABYC标准等国际规范标准，尽快制定《非营业性游艇法定检验技术规则》。对批量生产的原型艇引入产品型式认可的检验模式，后续定期检验项目和标准与原型艇检验保持一致。检验手续予以简化。从美观方面考虑，不要求勘划载重线标志；考虑到其航区不固定，要求加配测深仪，对夜航艇加配雷达。
游艇登记：放宽登记条件。采取艇长≥5米实施强制登记和艇长<5米免于登记的双轨制。放宽外资、港澳台资游艇的登记限制。采用特殊的登记方式。在其它国家登记的游艇，在注销原国籍证书后，可向主管部门办理登记手续；在港澳台办理船舶登记的游艇，可免于办理游艇登记。
驾驶人员培训考试发证：尽快制定《游艇驾驶员培训、考试、发证管理办法》，相关要求不能太高，但航行基本知识、游艇维修保养及故障处理等是应该熟悉的知识，其中避碰规则是重点掌握的内容。如果异地游艇驾驶员要取得当地驾艇操作资格，还必须参加涉及当地港口有关规章制度的考试。
建立游艇操纵人员违法记分制度：对游艇安全可以借鉴船员管理的做法，建立游艇操纵人员管理系统，在该系统中记录违章船员受到行政处罚和违法记分，加强游艇操纵人员的跟踪监督和管理。
放宽航行限制：确立以游艇业主自主管理和行业自律的原则，除必须遵守航行规则之外，放宽对游艇航行管理限制，如对游艇的签证由定期签证制向报备制过渡。
（2）海事主管部门在围绕游艇驾驶员培训考试发证，游艇及游艇码头安全检查，游艇码头消防溢油应急演练、游艇的安全监督及服务以及AIS航行安全设备安装等动态方面监管对策。
游艇驾驶员培训考试发证：在游艇驾驶员培训考试工作中，组织专人编写培训教材，建立符合自己辖区海事监管特点和情况的非营运性休闲游艇驾驶员考试题库，组建海事游艇驾驶员员考试评估员队伍，使游艇驾驶员培训考试工作得到进一步规范。
游艇及游艇码头安全检查：在加强对游艇及游艇码头的安全检查方面，可以组织开展游艇安全专项检查，对游艇码头及码头内停靠的游艇进行了多次安全检查，并且游艇的安全检查可以适当参考客渡船安全检查的程序，签发《游艇安全专项检查表》。
游艇码头消防溢油应急演练：游艇责任方要制定游艇码头年度消防溢油应急演练计划，并且报辖区海事部门备案。作为海事主管机关，指导游艇码头开展消防溢油应急演练，把好应急反应关，加强游艇码头应急演练的监督指导工作。游艇码头每年组织开展消防溢油应急演练，海事部门专业执法人员要对演练全过程进行详细观摩与指导，对演习过程中存在的问题与缺陷及时进行了记录，并对整个消防、溢油演练过程进行了总结点评，以便游艇码头消防溢油能力得到进一步提升。
游艇的安全监督及服务：实施航行计划报备、船位报告制度，动态监控游艇运行情况，船岸随时保持联络。有条件的水域，海事主管机关可以通过VTS和船位报告制度相结合的方式对游艇航行、漂航、停泊等进行有效监管。建议游艇配置大比例尺专用海图；游艇俱乐部建立VHF基站；游艇安装GPS。主管部门建立信息发布平台，及时为游艇提供气象、通航环境、船舶动态等安全信息，为游艇提供安全服务；提供游艇推荐航线及航行安全建议，建立政府、游艇俱乐部、游艇等各级遇险应急预案。建设游艇驾驶人员培训基地，加强对培训质量的监督。对驾驶人员进行分类分等记分管理。
明确游艇安装AIS设备的强制要求：由于游艇船型小，在雷达监控下经常无法识别，同时游艇上又未强制要求安装AIS，导致在游艇实时动态监管方面存在严重的盲区。为了加强对游艇水上活动的监管和指挥调度，最大限度地减少游艇航行中的违规行为，建议强制要求游艇安装AIS设备。
（3）游艇俱乐部的安全管理几点对策。
海事部门对游艇俱乐部法规方面安全管理：海事主管部门根据《海安法》和《海洋环境保护法》等对游艇俱乐部进行指导和监督，督促建立当地政府和俱乐部各负其责的游艇安全管理机制。同时督促俱乐部建立安全管理体系，定期进行体系审核，主要对俱乐部的安全与应急预案予以指导和监督。建设游艇码头和基地应充分考虑游艇的停泊稳性要求，建设配套安全设施，制订码头安全应急预案。
游艇俱乐部的日常监管：在日常工作中，加强与游艇俱乐部的联系和沟通，广泛开展游艇安全管理有关法规、规章等的宣传，主动提供各种安全信息服务和法规咨询服务。并根据游艇俱乐部反映的在实际运营中所遇到的困难，主动帮助游艇俱乐部与船检部门取得联系，为辖区游艇产业的发展创造更好的生产经营环境。
对游艇俱乐部的实行定期检验管理制度：建议根据游艇俱乐部管理的游艇、游艇操纵人员的数量及航行区域的环境特点，按比例确定专职管理人员的最低配员要求，安全监管设施设备的配备要求。参照高速客轮公司的SMS，督促经营游艇业的公司、游艇俱乐部（游艇会）的建立安全管理体系，主管机关定期进行SIM审核。明确规定对游艇俱乐部实行海事监管定期检验制度，重点对其确保游艇安全和防止污染能力以及安全管理体系的运行情况进行定期检验。
海事部门监督游艇俱乐部加强内部管理：内部管理应该由若干具体政策、制度和程序所组成，它们有助于管理层实现其经营方针和目标。海事主管机关通过加强对游艇俱乐部内部的监督管理，确保内部安全。
（4）建立部门间协调机制。
随着《海南颁布游艇管理试行办法》的实行，海南海事部门加大与海关、省海防与口岸办、公安边防、出入境检验检疫局等部门的协调合作，多个部门齐心协力抓好对进出海南水域的出入境游艇的报关、检疫、签证等多项环节。其中海南海事局从2012年12月25日起，对持有境外游艇驾驶证书的人员，可允许在海南水域短期内（7日）驾驶游艇，无需换证。
海南游艇业在多个部门协调合作监管的模式走在全国的前列，建议建立海事、安监、港航、公安边防、海洋渔业、海关、边检、旅游等多个管理部门和游艇俱乐部信息沟通机制。
4 对于游艇发展的几点建议
政府部门要理顺游艇业发展规划，完善政策法规建设，发展游艇行业过程中要注重细化分工，加大国内游艇设计制造领域人才培养力度，使专业人才的数量满足游艇行业需求，克服游艇制造技术的瓶颈，促进游艇服务业发展。
宣传媒体要积极引导建立中国式的游艇生活、文化、消费方式。2012年10月12日，广东省海上休闲旅游启动仪式暨2012广州南沙湾国际游艇博览会开幕式在广州市南沙游艇会举行。启动海上休闲旅游，是丰富人民群众休闲娱乐生活、提升人民群众幸福感的新方式，帆船、游艇水上运动本身就是一种很好的方式，需要新闻媒体将游艇生活方式、消费模式在国人身上得到更大程度的普及。
5 结束语
开展对非营业性休闲游艇监管课题的研究，是惠州海事推进“四型海事”建设的一项重要内容。惠州海事通过对辖区非营业性休闲游艇监管开展专门课题研究，从专业法规技术、游艇俱乐部管理、人员操作、常态化静动态监管等多个方面加大对游艇相关行政相对人的服务，更好的践行“四型海事”的理念。
参考文献：
[1]中国游艇管理法规汇编
[2]陈新飚，蓝张婧，我国首个服务游艇帆船活动海事监管机构成立，中国水运报，2010（4）
[3]我国游艇俱乐部运营的管理规范分析，2011，交通运输期刊文库
[4]中国私人游艇驾驶概况，游艇网，2012（4）
[5]李颖，杭州市千岛湖国际游艇会项目计划书[D]，广州：华南理工大学工商管理学院，2009
[6]美国ABYC（American Boat&Yacht Council，美国游艇协会）标准
[7]《关于促进珠海市游艇产业发展的意见》（珠府[2008]155号）
[8]王继荣，非营业性游艇监管探讨，中国水运杂志，2007
[9]关于印发《海南省游艇管理试行办法》的通知（2010年11月22日海南省人民政府琼府[2010]85号文印发）
[10]转发海南海事局关于海南省游艇安全管理暂行办法的通知（2010年12月30日海南省人民政府办公厅琼府办[2010]177号文印发）
[11]沿海小船检验规范
[12]中国高速网，全国海事系统深入推进“四型海事”建设