城市公共安全事故的人为因素及其防范

【摘要】近年来，城市各类安全事故频发。地震、交通事故、火灾等公共安全危机事件严重威胁着人们的生命和财产安全。管理者应从“人为因素”角度分析城市公共安全事件的发生与“人”的关系。克服各种“人为因素”，关键在管理，管理的成效关键在政府的安全责任意识和安全措施。

【关键词】城市 公共安全 人为因素 预防措施

城市安全就是城市在政治、经济、社会、文化、生态环境、人身健康以及资源供给等方面保持的一种动态稳定与协调状态，以及对自然灾害和社会与经济异常或突发事件干扰的一种抵御能力。这种状态的保持和能力的获取在很大程度上取决于城市及其政府对自身安全边界的责任意识和价值判断。

当代城市在不断扩张和提升的过程中，必将遇到许多新的各种困难和问题，特别是近几年频发的、严重影响科学发展、协调发展的城市公共安全问题。政府应吸取本市及其它城市发展中遇到的公共安全事故教训，清醒认识到各种事故中“人为因素”的严重性，认识到每一件公共安全事故中政府所应承担的责任，提高公共安全管理责任意识，认真履行“管理者”的职责，居安思危，树立保障全民生命的公共安全管理理念。科学规划，形成长效的城市公共安全管理体制机制，加强全民的安全教育和培训，最大限度减少公共安全事件发生，为建议和谐社会提供安全保障。

我国城市公共安全形势严峻

我国目前正处于经济和社会的转型期，生产力水平在各地区各部门的发展尚不平衡，各种公共安全事件多发，给人民生命财产带来巨大损失。经过对各方面资料进行仔细梳理，我们发现，近几年发生的城市公共安全事件主要有以下几方面特点：

一是自然灾害。近年来，极端天气气候事件频发，中强度地震呈活跃趋势，自然灾害及衍生、次生灾害的突发性、复杂性和危害性进一步加大。2012年各类自然灾害共造成2.9亿人次受灾，1338人死亡。2008年汶川地震造成69227人遇难；2010年4月14日，青海玉树造成2698人遇难，2013年4月20日四川省雅安市地震造成200人死亡。由此可见，我国自然灾害情况非常严重。

二是事故灾难。交通事故、矿难、火灾、爆炸等事故频发。各大城市中发生率最高、损失最大的是交通事故、矿难、火灾、危险化学品事故，其次是燃气、供电、供水、通信等城市生命线系统事故等。国家统计局《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，2012年全年各类生产安全事故共造成71983人死亡。而在2013年5月、6月连续发生的火灾、爆炸事件更让人触目惊心：根据今年新华社、新华网等媒体的报道，5月31日，黑龙江中储粮直属库发生火灾，造成78个露天储粮囤、储量4.7万吨的粮食表面过火，损失达307.9亿元；6月2日，中石油大连石化分公司油渣罐闪爆，造成2人重伤，2人失踪；6月3日吉林宝源丰禽业公司发生火灾，121人死亡，76人受伤；6月7日，厦门BRT公交车起火爆炸事件造成47人死亡、34人受伤；6月11日苏州燃气集团下属液化气经销分公司横山储罐场生活区发生爆炸，导致约400平方米的三层办公楼坍塌，事故造成现场20人被埋，死亡11人，9人受伤；6月15日，大连金州区一化工厂发生爆炸，已造成至少5人死亡；6月19日山西朔州饭店发生火灾爆炸，截至20日8时，造成3人死亡，149人受伤。

三是公共卫生。流行病、重大传染病疫情和食物中毒时有发生。全球新发的30多种传染病已有半数在我国发现。2003年“非典”疫情波及国内20个省市，流传到加拿大等国，并演化成为全球性的危机；十年后的2013年2月，上海发生H7N9禽流感导致人感染事件，截至2013年5月31日，中国内地共报告131例确诊病例，其中康复78人，在院治疗14人，死亡39人，病例仍处于散发状态，遍及上海、江苏、浙江、安徽、北京、江西、山东、湖南、台湾等十余省份；还有手足口病、H1N1流感及“苏丹红”、“瘦肉精”、“毒奶粉”、“毒大米”、“地沟油”等食品安全问题，它们对公众健康造成严重威胁，也对国家的发展和稳定产生影响。

四是社会安全。由于我国正处于转型期，社会发展不平衡，贫富差距越来越大，因劳资、移民、拆迁、城管、学生伤亡、环境污染、物业管理、干群关系等矛盾及摩擦如果没有处理好，就很容易导致群体性、报复性事件。2004年四川万县的“棒棒军”事件，就是从两个人的争吵开始的，但到最后却发展成上万人集体闹事，警车被烧；2008年，发生了“6.28”贵州瓮安打砸烧县政府事件；2009年，发生了河北保定棉纺厂千名职工“徒步进京旅游”事件、吉林通钢事件、河南林钢事件、重庆嘉陵工人罢工等群体性事件；2013年6月13日发生了南宁“假军车与出租车追尾引发聚集烧车事件”。这些事件都是由个体之间的矛盾造成社会中的不满情绪激化，并最终演变成“官”与“民”、“公众”与“权势”之间的对立，多种社会对立和矛盾长期积累，并从量变转化成了质变。这种事件的特点为：发生频率高、规模越来越大，表现形式越来越激烈，极端色彩越来越浓。此外，暴力、恐怖报复性事件等发生频率也在增大。2012年5月10日，云南昭通市巧家县白鹤滩镇发生爆炸，造成4人死亡16人受伤；2009年6月5日成都公交车燃烧，造成27人死亡，74人受伤；2013年6月7日厦门公交车燃烧，致47人死亡，34人受伤；2013年6月9日株洲档案局工会主席杀死局长后跳楼自杀；2013年6月17日湖南邵阳占道经营户全家几人持斧头棍棒打伤、杀伤四名城管队员，事件性质极其恶劣。这些事件犯罪嫌疑人都有悲观厌世、仇恨社会、报复社会的情绪。类似报复性杀死杀伤中小生、伤害国家工作人员的事件也时有发生。

综上所述，我国当前及今后城市公共安全形势严峻，并将随着城市经济社会发展出现更新更复杂的情况，城市公共安全管理面临着巨大的挑战。

城市公共安全事故人为因素分析

城市公共安全事故涉及面广且复杂，涉及到人类社会的方方面面，归结起来包括自然灾害和人为灾害，我们分别对这两个方面进行了分析。

自然灾害中存在人为因素。表面看，人类还没有完全防御自然灾害的能力，还要加大防灾减灾方面的科技投入和创新。但如果对现有的科技手段运用责任心不强，本可以准确预测、预报、避免的自然灾害却因人的失误、失策造成的重大灾难，这种现象值得我们深思，这样的情况也可以归结为“人为自然灾害”。2013年4月云南大理发生5.0级地震后，网上广泛流传一条曾在3天前就预测大理将发生5.0级地震的微博，该博主是通过分析云南省地震局官方网站数据得出的预报信息。既然民间人士能够做到准确预测，专业的地震局为何做不到呢？我们暂不讨论民间机构预测地震是否违法，该注意的是我们是否完全尽到了责任。我们预测、预报各种自然灾害的科技手段和工具在不断升级和完善，但更应该提高相关部门领导及人员的责任意识，让各级党政干部真正把人民的生命财产安全摆在重要位置。

“人为灾害”事件中，“人”是主因，责任在政府。如果说自然因素不可抗拒，但从“人为因素”造成的公共安全事件看，“人”本身就是一种灾害。从管理学的角度分析，无论是“物”或“环境”的因素造成的一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。从政治的角度、利益的角度忽略或掩盖造成事故的“主体责任人”，很难找准事件的内在因素，继而为下一次更多、更大的事故埋下隐患，这样周而复始的恶性循环使相同的事件频发、损失越来越大。中石油大连石化公司2010年7月至2011年7月一年时间内发生四次火灾，灾后对4起事故涉及的64名“责任人”分别给予党纪、政纪处分，14名涉嫌犯罪的“责任人”被移送司法机关依法追究刑事责任，总经理易职，董事长受警告处分。但2013年6月2日，中石油大连石化分公司油渣罐又发生闪爆事故，这说明内因还没有找到或找到了而被掩盖了。吉林近几年发生的重特大事故较多，2009年8月27日吉林辽源市一老年公寓发生火灾，6人遇难、1人受伤；9月6日，吉林梅河口市农贸批发市场发生火灾，11人遇难、4人受伤；2010年11月5日，吉林商业大厦发生火灾，19人死亡、24人受伤；2013年1月14日，吉林老金厂金矿股份有限公司井下发生重大火灾事故，造成10人死亡、28人受伤（其中1人重伤）；2013年6月3日吉林宝源丰禽业公司发生火灾，121人死亡、76人受伤。短短的几年时间内发生了这么多性质类似的事件，而这些事件背后都有“人”的责任，也就是说是“人为因素”造成的。

这些频发的事故凸显出公共安全管理上的深层原因还未找到，如吉林宝源丰禽公司火灾调查组所说，企业管理混乱背后是“政府监管缺位”。我们不禁要问：为什么“政府监管”常常缺位？如果发生一件死伤人数达一人以上的事件，相关政府一把手被“问责”，如果一把手有高度的安全责任感，“高度重视”不停留在口头上和文字上，也许今后就不会再发生相同的或更大的事故。有位市长说：“以铁的手腕、铁的制度、铁的作风抓好安全工作，要从抓安全就是抓发展、抓民生、抓和谐的高度认识安全工作，落实政府监管责任、企业主体责任。”如果每个城市政府一把手真的有这样的责任心，这样的实际行动，人为因素造成的公共安全必然会减少。因此，各种公共安全事故“人为因素”是主因，问题还是出现在公共安全的管理上，责任在政府。

有效防范城市公共安全的措施

建立健全城市公共安全法制，用法制管理城市公共安全。我国在安全方面建立了多种法律法规，如《安全生产法》、《消防法》、《矿山安全生产法》、《食品安全法》等，这些现有的法规和管理条例并没有覆盖城市公共安全的其它方面，不能保证公共安全从规划设计、管理体系到人员迅速调动的落实。我国还缺少一部最高层次的国家公共安全基本法，没有建立公共安全法规体系，也没有明确城市公共安全管理“责任主体”是谁。从现有的制度看，主体责任往往是“分管副职”。前述“人为因素”在各种安全事件中的主因地位，无论是最基层普通民众，还是各级政府、事业、企业管理者都会涉及，归根到底还是管理、体制机制的问题。这一问题必须从最高层的管理者着手，从上到下，全民参与公共安全管理。

要做到以上因素的高度统一，只有从法律的层面才能得到解决。使各级政府真正高度重视公共安全，对因表面上重视公共安全、措施不力、监管不到位而发生重大特大事故的“主体责任人”问责有法可依。而当前的情况是，当发生重特大公共安全事故后，对政府“主体责任人”采取的道歉、检查、警告、调离、引咎辞职等行政手段较多，以至于事后新的管理者又会遇到相同的公共安全事件。国家安监局长杨栋梁在调查吉林丰源火灾事故后说：“不能眼睛只盯着税收，没有安全，谈什么发展？谈什么和谐社会。”

2013年6月《人民日报》发表题为：《把生命安全作为首要执政理念》的评论员文章，文章称：“要始终把人民安全放在首位，就要把安全第一贯彻到经济社会发展的全过程、各个方面、各个环节，坚持安全发展；要正确看待‘政绩’，要把保障安全作为首要的执政理念，把安全生产作为经济转型升级的重要抓手。”各级政府官员特别是“城市的主体责任人”要真正自觉做到这一点是很不容易的事，只有通过法制手段来管理城市公共安全，提高各级政府“主体责任人”的公共安全责任意识，让其认识到不重视公共安全发生事故不仅仅是失职渎职，而是违法犯罪；让其认识到在进行经济、政治、文化、社会、生态文明建设的同时必须加强公共安全建设，将五位一体建设扩展到六位一体建设，将公共安全建设上升到与前五位同等地位。只有这样，才能提高政府官员的公共安全法律意识和责任意识，才能快速推动建立和完善城市公共安全管理体系、体制、机制，在城市总体规划、建设的同时加强公共安全规划设计和实施，使城市总体规划与公共安全规划有机结合。

创新公民公共安全教育培训模式。预防公共安全问题贵在防患于未然。要有效预防公共安全问题，除了合理立法、建立预防体制机制之外，还必须在全社会开展公共安全教育培训，提高大众自觉的安全意识，这是安全管理体系中的一项重要内容。无论自然灾害还是人为灾害都与“人”本身有着密切的联系。不同层次、不同结构、不同行业的“人”的安全意识、安全技术水平、安全管理能力等，都必须通过教育培训才能提高。

当前的公共安全教育培训形式，多数还停留在不同行业、不同部门采取多种方式进行单一的、被动的、间断性的安全知识宣传及常规演练上，如学校开展消防讲座，进行火灾、地震、防洪防汛等方面的演练，社区开展安全知识宣传等，这种教育模式大都针对的是学生、岗前培训的行业从业人员及普通民众，而对于各级“公共安全管理者”，包括市长、市委书记的安全培训较少。这种方式不仅对提高全体公民自觉的安全意识效果不明显，对于广大的“管理者”来说也容易缺位，造成其监管意识淡薄，安全管理水平无法提高。有的管理者很重视安全，安全意识也很强，但安全知识缺乏，因此会犯经验主义错误。曾经遇到过一位领导，他很重视安全，但在维修房屋时，竟然为了节省开资，在审核项目时将“维修消防栓”项目删去，这就是消防知识缺乏的表现。

真正与预防灾害、风险识别、处置突发事件、自救互救相关的，并且是常规的、系统的、经常性的、贴近日常工作、生活的，面对广大公民和管理者的公共安全教育还没有。特别是对各级管理者的培训教育仍然缺少系统性、专业性。这种教育方式内容多，难度大，花费人力、物力、财力、时间、空间等较多，还需要进行探索和实践。这种培训方式在以“管理者”为对象时，要做到专业、全面、系统。对大众的培训则要与传统的行业培训结合。

另外，要以社区为单元开展常规、经常性的教育，可以采用专家电视专题讲座节目、报刊、标语等多种媒体进行宣传教育。对常住居民、外来务工人员，应进行经常性的、系统性的公共安全知识培训，使之自觉形成强烈的公共安全意识，增强防灾、减灾的知识和能力，以减少人为因素造成的灾害。

总之，每一件公共安全事件的发生，其原因很多也很复杂，但“人”为因素是主因，归根结底还是管理上的问题，责任在政府。要解决这一问题，必须在一案三制上下功夫（预案、法制、体制、机制），要结合本地情况研究并建立公共安全管理体系，创新公共安全教育培训模式。从上到下，从官到民，从基层做起，从微小单元做起，从社会的细胞“每个人”做起，城市公共安全才会得以保障。

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