库区移民资金监管中职务犯罪的调查与预防

近年来，湖北丹江口市为认真贯彻落实国家移民安置政策，以实现移民搬得出、稳得住、能发展、可致富为目标，以移民搬迁安置为主线，以移民新村建设为重点，以移民安稳致富为根本，加强组织领导，实行分级负责，凝聚各方力量，整合各类资源，搞好资金监管，预防职务犯罪，取得了明显成效，有力推进了移民搬迁安置工作顺利进行。最近，我院对丹江口市南水北调中线工程移民资金监管问题进行了专题调查，就如何加强和改进库区移民资金监管工作提出了一些建议。

一、库区移民资金监管中职务犯罪的风险点

南水北调工程中线丹江口规划动迁人口9.2万人，其中，市内安置5.4万人，出市外迁安置3.8万人，分别安置到武汉、襄樊、荆州、荆门等10个县市区。工程淹没及影响该市13个乡镇办事处、125个村、380个组，210个单位，70家工矿企业；涉及浪河、均县、六里坪等6个城（集）镇搬迁复建和一定数量的专业设施项目复建。淹没房屋175.43万平方米，淹没辖区面积约100平方公里。近几年来，国家对库区移民非常重视和关心，为征地补偿和移民安置、水库移民后期扶持拨付了大量专项资金，如何使用好、管理好这笔资金，真正发挥其巨大的作用，是摆在库区移民安置区政府及其相关部门面前的一个重大课题，也是对当地党政领导干部、农村干部政治责任、敬业奉献、勤政为民、廉洁自律等方面的一个最直接、最现实、最严峻的考验。如果库区的各级领导在移民资金监管问题上思想麻痹、用管脱节、防范不力，极易引发职务腐败问题。

1.移民身份和实物调查登记环节

在调研中，丹江口市移民局领导反映，调查登记工作既是移民安置工作前期一项基础性的工作，也是涉及库区千家万户切身利益的重点工作，其工作具有细致性、艰苦性和复杂性。

一是库区移民身份的确认登记。移民安置工作启动后，丹江口市要组织对水库淹没区、水库影响区及城（集）镇迁建、移民集中安置占地区（以下简称“三区”）的动迁人口进行身份确认，其基本依据是在库区所在地有户籍、有合法房产，且常住在“三区”家庭组成人员，否则不予确认登记。据调查分析，库区移民多数存有“故土难离”情结，不愿背井离乡，举家迁移；只有少数库区居民怀着“改变生活”的愿望，乐意“远走高飞”，开创新业。其实“愿”与“不愿”只有一字之差，但折射出库区移民极其复杂的心理，表现出他们对今后生活的担忧或是对未来前程的向往。此时，有个别农村干部出于同情照顾之心，对没有在“三区”常住、未办理法定收养关系，或婚嫁、入赘和新出生人口未在“三区”常住，户籍应迁未迁出的人口，也悄悄进行了移民身份摸底造册，引起了部分移民的思想波动，出现了左顾右盼、相互攀比的现象，增大了做好稳定工作的难度。如白果树村有一名“村官”，属外迁安置户，家中有一儿一女，儿子身有残疾，生活自理困难，女儿出嫁后户口没有及时迁出，这次想通过招女婿的方式，实现一家人都迁往外地的目的，便多次找关系出面说情，使驻村工作组处于左右两难的境地。

二是园地林地等地面附着物指标的核查登记。去年初，移民工作调查组进村入户核查地面附着物指标时，有的移民将集体权属的园地、林地作为个人所有申报，有的将非移民权属的园地作为移民权属园地申报，有的将171米线下已登记的园地、林地作为线上园地、林地作为个人所有重复申报，有的将个人之间的园地、林地相互交叉申报，有的将园地的幼园申报为结果园（或者成龄园）。对此，有少数农村干部考虑个人某些私利，采取“睁一只眼，闭一只眼”的方式，企图蒙混过关，帮助农户增加补偿份额。

三是库区农村渔业生产资料的核查登记。上级明文规定，库区农村渔业生产资料调查登记的范围包括库区各乡镇办（区、处）淹没及影响涉及的村、组农民所拥有的捕捞渔船、客运船、货运船、网箱养鱼、库汊养鱼，并已办理合法证件和交纳相关规费的。由于网箱（含投饵网箱）按规格大小计算面积，船舶按机动渔船、人力划子、客运、货运船分类，库汊养鱼拦网（土石筑坝）按梯形计算面积，其中有水上的渔业、有水下的养鱼，有短期的利益、有长远的效益，其调查核实工作极为复杂，搞暗箱操作的概率较大，也容易诱发以权谋私，行业职务腐败。

2.外迁移民债权债务处理环节

为做好移民外迁工作，丹江口市政府要求库区乡镇、村组织对库区外迁移民村的村级债权债务进行全面清理核查，确定债权债务关系，对确认后的村级债权债务，实事求是地按照债权债务发生的时间、金额、经手人、证明人等情况分类登记造册，张榜公布，并由债务人、债权人共同签字确认。此项工作展开后，有个别农村干部试图挤占、挪用、抵扣移民个人补偿资金还债，或优先解决自己和亲友的债权债务；对超出农民经济承受能力的债务，有的却利用多种办法强迫农民突击还款；有的借化债为名，把集体的债权债务分摊给移民个人，或把集体与往来单位、村民之间形成的三角债，强迫村民进行充抵划转；有的则以村级转移支付资金和农民补贴款还债，这些情况被驻村工作组调查核实后，得到了迅速纠正。调查中，我们就债权债务问题走访了一些乡镇、农村，切身感到库区移民生活条件艰苦，经济较为拮据，若要偿还多年欠下的债务，困难是不言而喻的。如果在移民安置这个节骨眼上，我们的农村干部对移民的债权债务问题处理不当，搞厚此薄彼、亲疏有别、加压增负，就会引发农村一些新矛盾，加重移民的抵触情绪，影响干群之间关系，甚至损害政府的形象和信誉。

3.移民资金使用环节

这次南水北调中线工程，省移民局计划下发丹江口市补偿投资5.3亿余元，其中包括农村土地补偿费、移民安置补偿费、工矿企业迁建补偿费、专业项目复建费、临时占地补偿及复垦费、实施管理费等项目。应当说，库区的有关领导和部门对这些资金要用在何处，怎么去用，如何实施监管等问题是十分清楚的。但在实际运作过程中，有的过多强调某些客观因素，而没有按移民搬迁计划、经费包干合同和项目实施进度拨付资金；有的擅自将移民资金挪作化解政府欠付外单位外迁移民的历史债务，有的“先斩后奏”“拆东墙补西墙”，将征地移民资金挪作应由当地市政府自行解决的“线上移民园地补偿款”等。今年，省移民资金监督网检查组赴丹江口市进行审计监督，被查出问题资金共计2000余万元，其中，超计划拨付资金500万元，占查实问题资金的27.3%；集体挪用资金近1500万元，占查实问题资金的72.7%，被责令限期整改。如习家店镇移民点在2009年先后四次从“待摊支出”中列支移民资金49.33万元，用于购买小汽车和借给镇政府用于化解镇政府所欠外迁移民的历史债务。虽然，问题被查实后，引起丹江口市领导和有关部门的高度重视，及时采取补救措施，落实整改到位，但由此带来的负面效应还是不可低估的。

4.移民工程建设环节

这次南水北调中线丹江口水利枢纽坝加高工程，以及相关转产复建和异地复建企业、13座规划建设的码头和1座大桥等工程项目涉及资源、环境、文化、工程技术等诸多领域，融社会性、政策性、经济性和技术性于一体，是库区移民安置工作中较为复杂的一种活动，不仅给工程勘测设计、招投标、合同管理、工程监理、项目验收、决算审计等环节带来了很大的难度，而且是导致职务腐败的危险区、集中区和高发区，也是社会各界普遍关注的焦点。

二、预防库区移民资金

监管中职务犯罪的主要做法

近年来，丹江口市认真贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，坚持教育、制度、监督并重的原则，不断加大监管力度，创新预防工作机制，注重把好移民资金的计划关、审批关、使用关、决算关、监督关，有效推进了库区移民资金管理工作的制度化、规范化。

1.建立健全“两个”机制

移民资金是否能被安全有效地使用，关键在于管理，而管理的主要责任在领导。一是建立移民资金管理责任机制。丹江口市注重加强领导，细化工作目标，落实责任分工，保证组织领导到位、思想认识到位、责任分解到位、措施落实到位。坚持“一把手”负总责，分管领导亲自抓，始终坚持“五为主”、“三结合”的移民工作责任制不动摇，即农村移民安置以库区安置区县（市、区）政府为主，集镇迁建以所在地乡（镇）政府为主，专业项目复建以行业主管部门为主，企业迁建以企业法人或所属主管部门为主，单位搬迁以单位为主。做到移民搬迁安置工作与社会主义新农村建设相结合，与农村经济社会发展相结合，与脱贫致富奔小康相结合。二是建立移民资金监督网工作机制。严格执行南水北调工程移民安置管理的有关规定，对移民资金和任务实行全过程监督与监测。建立了以监察部门牵头，移民、审计、检察、建行五部门参加的移民资金监督网，明确要求监察、审计、检察机关要关口前移，加大对移民资金监督、审计和预防的工作力度，共同构筑防腐“堤坝”。实践证明，这种齐抓共管、联合监督的工作机制，有利于部门之间相互配合，形成合力，使监管工作更具威慑力；有利于各部门优势互补，实现事前、事中、事后监督的有机统一，发挥整体效能；有利于相互沟通情况，提供相关信息，及时发现问题，纠正问题，提高监管工作实效。

2.注重把握“两个”重点

移民资金的监管工作是一项复杂的系统工作，面对千家万户，涉及各方利益调整，工作难度很大，管理环节较多，程序要求严，只有加大对资金管理、资金使用的全程监督，才能确保移民资金使用合法、合理、有效。一是加强资金管理。丹江口市按照省政府提出移民安置“三优”、“三心”的工作要求，对移民资金遵循权责统一，计划管理，专款专用，静态控制，动态管理的原则，切实加强监管力度，严格落实“四制”，即移民资金拨付会签制、移民代表监督制、移民政策执行公示制、定期跟踪审计制，明确移民资金的年度使用计划由市长审批，各移民搬迁责任单位根据移民工作和工程进度申报资金使用计划，由市移民工作指挥部常务副指挥长签批，移民局行文拨付。各乡镇办（处、区）移民资金兑付实行行政一把手“一支笔”审批制，移民站按审批意见及时将资金拨付到移民迁建单位或发放给移民个人，确保“批钱的不管钱，管钱的不用钱，用钱的不批钱”，基本形成了移民资金规范操作、运行安全、通畅便利的管理机制。二是严格资金使用。坚持“统一管理，逐级审核，规范运作，按合同支付”的办法，对移民资金的拨付和结算，由市移民局依据经批准的移民搬迁计划、经费包干合同和项目实施进度拨付资金，并对完工项目及时进行资金结算。各移民站负责对拨付的移民资金单独建账管理和核算，凡是移民资金不能单独建账的，要分明细账户按有关移民会计制度进行管理和核算。同时，对移民补偿费的发放实行公开透明，阳光操作。市移民局为移民统一制发了“明白卡”，实行“五公开”，即公开补偿对象、公开补偿标准、公开补偿内容、公开补偿金额、公开办事程度；严格落实“三不准”，即不准将移民资金用于与移民无关的项目，不准随意调整移民工程项目，不准截留、挤占、挪用移民资金，使移民资金真正起到服务移民、帮助移民、保障移民的功效。

3.充分使用“两个”手段

移民资金监管的根本任务，是检查和督促各级领导干部认真贯彻落实党中央关于移民资金使用管理的一系列方针政策和法律法规，增强执行力和监督力。为此，丹江口市注意发挥各部门职能优势，充分使用好两个手段：一是深入开展联合调查。依托移民资金监督网，每年都要抽调专门力量，组成若干个调查组，对库区移民搬迁的乡镇、村和企业、单位移民项目资金管理情况进行“四查”，即查资金计划，看是否严格按计划管理；查资金拨付，看是否按项目和工程进度拨付，是否通过建行审查预决算；查资金流向，看资金与账目是否相符；查资金使用效果，看工程质量是否达标，工程建设是否经济合理，发现问题，及时纠正，并督促搞好整改。二是积极搞好专项预防。2005年7月，丹江口市检察院与市移民局建立了预防职务犯罪工作领导小组，指派1名专职预防干部长期到市移民局办公，安排15名干部到乡镇、村驻点，全力协助其做好移民资金的监管工作，并共同签订了《大坝加高移民资金专项预防工作预案》，明确了工作目标、预防范围和预防措施，坚持从移民资金使用“两权”集中的重点部位和重要环节入手，通过对大项移民资金运行过程实行全方位的检查监督，督促各部门、各乡镇、村和企业、单位严格执行国家移民政策规定，加强移民资金的监管力度，强化从源头治理腐败措施的落实，防止贪污、挪用移民资金等违法犯罪行为发生，为移民资金的使用和管理提供法律服务和法律保障。

4.坚持运用“两种”方法

移民资金监管工作效果如何，监管方法尤为重要。一是立足于法制，着眼于防范。丹江口市政府通过抓制度建设，规范管理行为，先后出台移民资金使用管理规范性文件12份，带动机关各部门制定相关规章制度46份，形成移民资金监管步骤环环相扣、工作环节步步相连、管理内容紧密衔接的管理规范，做到以管理的规范化实现工作过程的规范化。通过狠抓宣传教育，帮助库区各级干部了解掌握有关政策规定，增加工作的责任意识和法纪观念，不断促进各项法规制度的落实。通过召开移民资金管理预防腐败分析会，联系前些年三峡移民资金发生的职务犯罪典型案例，深刻剖析腐败犯罪的形态、特点、规律，从中吸取教训，总结经验，引以为戒，认真查找制度方面的漏洞和管理工作存在的缺失，研究制定遏制腐败，减少犯罪的对策和措施。二是立足于激励，树立典型。通过认真总结移民试点工作，在丹江口市树立和推广不同层次的先进典型经验。其中，六里坪镇认真实行责任制度，没有因财政困难而动用移民资金；石鼓镇实行民主理财，坚持依靠移民管理好移民资金；均县镇发扬艰苦奋斗精神，厉行节约，精打细算，充分发挥了移民资金使用效益。通过树立和推广这些各具特色的典型经验，使之学有榜样，赶有目标，对促进移民资金监管工作产生了极其深远的影响。

三、加强和改进库区移民

资金监管工作应注意的问题

丹江口市是南水北调中线工程的核心水源区和调水源头，淹没面积广、移民人数多、安置任务重、工作量大，抓好移民资金监管是做好移民安置工作的重要环节。通过一年多的实践，检验了移民政策，完善了工作制度，考验了移民干部，积累了有益经验，但也发现了一些应加强和改进移民资金监管工作的问题。

1.加大预防和查处职务犯罪工作力度，防止库区移民资金滋生职务腐败

近年来，丹江口市按照全程监督、重点介入、源头预防的原则，加大对移民干部违规违纪案件的查处力度，仅今年共调查处理移民群众来信13件，发督查通报7期，进行移民干部诫勉谈话一人，纠正弄虚作假编造移民身份，虚列房屋、果园及其他实物指标等违纪问题，起到了一定的震慑腐败作用。但近几年检察机关尚未办理一起涉及移民干部贪污受贿、渎职侵权的案件。我们了解到其中有两个原因，一方面，丹江口市检察院对预防职务犯罪工作非常重视，利用制订预防方案、开展警示教育、协助资金检查等形式，加强对移民资金、重点工程的检查监督，为守住移民资金“高压线”，预防监管工作漏洞，起到了积极有效的作用；另一方面，移民安置工作正处在搬迁的关键期，少数领导担心若检察机关立案子，会造成移民干部思想不稳定，引起移民对政府移民安置工作的不满情绪，存有“等一等”、“缓一缓”的消极思想，因而，坚持以服务移民中心为主线，把主要工作重点转移到移民搬迁安置工作上，把主要力量放在落实市委提出的“千组驻村、万人入户”工作措施上，或多或少受到不利因素的制约和影响，使自身检察业务工作开展得不够全面、不够具体、不够有效。但是，检察机关作为国家的法律监督机关，要服从服务于库区移民安置工作大局，正确处理依法履行监督职能与做好移民安置工作的关系，坚持打击与保护并重、惩罚与教育并重、惩治与预防并重，宽严相济，以人为本，切实保障移民基本权利，维护移民实际利益，促进社会公平正义，努力铲除滋生腐败的土壤，确保移民资金用于移民，安置库区，兴建大业，造福社会，惠及万代。

2.大力推进阳光工程，防止库区移民资金流失

这次南水北调工程建设，丹江口市有“两项”主要任务，一是协助移民安置区乡镇或县级移民安置部门搞好外迁移民居民点的房屋建设；二是大坝加高工程及施工影响区搬迁安置工程。加强对“两项”工程建设的监管，增强水源工程、复建工程在设计、施工、监理等各个环节的公开性和公正性，是保证移民资金合理使用，最大限度发挥作用的关键。丹江口市政府和有关部门既要进一步按照移民建房实行“双委托”的办法，主动协调移民安置区乡镇和县级有关部门高标准抓好外迁移民居民点房屋施工，及时将移民建房资金按照合同一次性划拨给移民安置区，适时组织移民理事会、移民代表参与招投标、施工组织等建房全过程的监督管理，确保按照时间节点保质保量完成施工任务。对大坝加高工程及施工影响区搬迁安置工程建设，要落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和工程竣工决算制，严把重要关口，加强质量检查，落实监督措施，确保资金流向合理、使用规范和安全可靠，增强干部廉洁性，积极营造“人人接受监督，自觉接受监督”的良好氛围，实现“工程优质，干部优秀”的目标。

3.妥善化解移民债权债务，防止挤占库区移民资金问题发生

这次库区移民搬迁，丹江口市按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、限期化解”的原则，对村集体欠农户和国家的债务，农户个人欠国家、集体的债务，农经会欠移民的股金，村集体和移民户欠农金会的借款，农金会欠移民村的股金等问题都作出了不同的偿还规定，但实际上农户欠国家、集体的债务较少，而村集体欠农户的债务相对较多。对此，丹江口市政府明确，坚持先还本后付息，先群众后干部，先借款后一般往来款的原则，由村集体经济组织的收入和村集体经济组织获得的集体移民补偿资金兑现付给农户。凡是村集体无力偿还农户债务的，由农村干部出面向乡镇财政借款，乡镇财政没有资金垫付的，由村干部负责向银行申请贷款偿还。应当说，这对库区移民而言是一件令人拍手叫好的事，但对一些经济基础比较薄弱的贫困乡村来说，无疑是“雪上加霜”。建议省、市政府有关部门从维护移民工作大局、保障社会和谐稳定的愿望出发，坚持因地制宜，实事求是，认真研究，妥善提出化解库区农村债权债务的具体办法，做到设身处地为贫困农村减负降压，真心实意为库区移民排忧解难。

4.适当增加移民搬迁“实施管理费”，防止挪用库区移民资金的问题发生

从库区移民试点工作看，由于组织环节复杂、投入人力物力多、耗费的时间长，加之工作有不少客观因素、突发因素和不确定因素，都需要一定数量的工作经费作支撑保障，但上级规定移民搬迁“实施管理费”的标准仅占移民工作经费的3‰，难以满足移民搬迁安置工作的实际需求。如习家店镇是丹江口移民搬迁的试点单位，安排搬迁499户2150人，原下达移民工作经费计划152万元，实际支出费用193.6万元，超出计划41.6万元，占下达经费计划的27.4%。仅在今年护送移民外迁中，动用各类车辆234台次，移民干部参加搬迁护送932人次，支出工作经费55.92万元。有的村地处山区，村民居住分散，基层干部考虑工作需要，自己购买摩托车、电动自行车、将要报废的小车整天劳苦奔波，往返于村户之间，仅油料费一项每月要多掏800元左右。在座谈中，七里沟村干部说：“我们做移民安置工作，每天辛苦疲劳点没有啥，也心甘情愿为老百姓多做些事，但上级政府给我们发放的车辆燃料费、电话补贴费标准太低，根本不够用，如此长年让个人自掏腰包，谁能承受得起？”也有的驻村干部坦言：“在搬迁实施过程中，要为移民用钱的地方很多，遇到孕妇早产、突发重病，被砸伤、摔伤、碰伤等意外情况并不少见，若当时只考虑单位有没有钱，该不该花，用了违不违规，显然不切合实际，也背离了治病救人的道义。其实，当时我们唯一的心愿，就是如何保障移民搬得出、走得好、不出事、顺利到，就尽到我们应尽的责任。”建议省、市有关部门充分考虑移民安置工作的重要性和特殊性，适当提高“实施管理费”的标准，以帮助解决库区移民搬迁实施过程中的燃眉之急。■

(作者单位：湖北省人民检察院职务犯罪预防处)

编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn