长株潭“两型社会”建设与洞庭湖湿地管理体制创新
摘要：洞庭湖湿地是长江流域极为重要的调蓄滞洪区、长江中游水域生态平衡重要功能区和全球重要的珍稀候鸟越冬栖息地，同时也是支撑长株潭地区“两型社会”建设的生态基础。应当以湿地科学为指导，树立湿地生态系统综合管理理念，打破条块结合的湿地行政管理格局，构建长株潭城市群与环洞庭湖地区的整体联动机制，将洞庭湖自然湿地当作统一的省重点生态区进行管理，在长株潭城市群与洞庭湖地区之间建立生态和经济的对接与互补关系，设立洞庭湖管理委员会协调岳阳、常德、益阳三市的湿地管理。
关键词：长株潭；洞庭湖；两型社会；湿地管理体制
中图分类号：F127.64
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2009)04-0030-05
在建设资源节约型和环境友好型社会的综合配套改革试验中，生态建设是十分重要的一个环节。其中，生态建设管理体制的创新又是一项基础性的工作。在长株潭“两型社会”建设实践中，洞庭湖湿地生态建设发挥着不可替代的作用。如何进行洞庭湖湿地管理体制创新，值得深入探讨。
一、洞庭湖湿地管理体制创新在长株潭“两型社会”建设中的重要作用
湿地是水陆在时间和空间坐标上交替的界面区域，记载着地球生物进化自水域到陆地的自然过程。湿地以其强大的生态功能，参与和影响着生物地球化学循环和生物地球物理过程，在维护生态平衡中发挥着特殊的作用。湿地是天然水库，具有强大的水文调节和水循环功能，失去湿地，就意味着丧失水源。湿地是“自然之肾”，对于降解污染、净化水质具有重要作用。湿地还具有调洪蓄水、抵御风暴、预防侵蚀、抗御干旱、调节气候等生态功能，在预防和降低自然灾害损失、缓解全球气候变暖等方面发挥着十分独特的重要作用。湿地与森林一样，具有强大的固碳功能，在解决全球性气候变化问题、调控大气温室气体浓度方面具有不可低估的作用。湿地还是野生动植物的家园，失去湿地，许多湿地物种和基因资源将不复存在，湿地及其周边的人类社会系统也将丧失其经济社会发展的物质基础。因此，维持湿地生态系统的健康与平衡，是保障生态安全、健康安全、财产安全和实现经济社会可持续发展的重要基础。
洞庭湖是湖南省境内最大的湿地生态系统，既是长江流域的一个极为重要的蓄滞洪区，也是长江中游水域生态平衡的重要功能区，还是全球重要的珍稀候鸟的越冬栖息地。洞庭湖湿地生态系统提供的生态系统服务直接使长沙、岳阳、常德、益阳等地区受益，并对湖南全省的生态建设、经济建设、文化建设和社会建设产生重大影响。洞庭湖湿地生态系统的重要性具体体现在：
其一，洞庭湖是长江中游的通江湖泊，具有调蓄长江洪水的重要作用。洞庭湖接纳湘江、资江、沅江、澧水、长江等5条河流的来水，总面积2625平方公里，容积167亿立方米。如果洞庭湖调蓄长江洪水的生态功能减弱，将会对湖南省和整个长江中下游省份的防洪工作带来巨大的压力。
其二，洞庭湖湿地植物、鸟类和鱼类资源丰富，保护物种较多，既为岳阳、常德、益阳三市的经济社会可持续发展提供了重要的物质保障，也为长沙、株洲、湘潭城市群综合配套改革试验区的资源节约型和环境友好型社会建设提供了良好的自然环境和原料、食品保障。洞庭湖有鲤、鲫鱼产卵场共45处，面积232平方公里。鱼类索饵场31处，共846平方公里，索饵群体达100亿尾。洞庭湖野生动植物资源相当丰富，莲、野大豆、野菱为国家二级保护植物；白鹤、白头鹤、白鹳、黑鹳、大鸨、中华秋沙鸭、白尾海雕等7种为国家一级保护动物，小天鹅、鸳鸯、白枕鹤、灰鹤等37种为国家二级保护动物，特别是小白额雁为世界最稀少的涉水禽类之一，占世界总数60％的小白额雁在洞庭湖越冬。洞庭湖湿地还是许多迁徙候鸟的重要停歇地和越冬地。鱼类中中华鲟、白鲟为国家一级保护动物，胭脂鱼为国家二级保护动物，另有8种鱼类为湖南省地方保护物种。洞庭湖湿地是环洞庭湖周边社区的重要生计来源，是闻名遐迩的“鱼米之乡”，在湖南省“两型社会”建设中具有重要的战略地位。
其三，洞庭湖湿地孕育了独特的湖湘精神和湿地文明。洞庭湖湿地以其良好的生态环境、优美的湿地景观、丰富的野生生物，孕育了诗歌、散文、典故、传奇、民俗、宗教、建筑等湿地文化，成为人们休闲旅游、陶冶情操、感受人与自然和谐、孕育和弘扬湖湘精神的胜地。矗立在洞庭之滨的岳阳楼，更是历代文人墨客向往和登临之所。无数文人墨客在岳阳楼登览胜境，凭栏抒怀，并通过散文、诗歌、绘画等艺术形式刻画洞庭湖景物，使岳阳楼成为艺术创作中被反复描摹、久写不衰的主题，并在这里形成了以抒发忧国忧民情怀为主旋律的积极向上的人文精神，进而上升为一种绵绵不绝的湖湘精神和湿地文明。
因此，确立湿地生态系统管理理念，运用湿地生态系统方法进行湿地管理体制创新，将洞庭湖湿地保护主流化于湖南省的全局性政策与地方性法规体系当中，并将其置于优先考虑的战略地位，使人类行为更加符合湿地生态规律，对于实现洞庭湖地区的人类社会与湿地生态系统的良性互动、和谐共处与协调发展至关重要。
二、洞庭湖湿地管理体制创新的科学依据
目前，对于洞庭湖湿地的保护主要通过湿地自然保护区管理来进行。洞庭湖地区已经建立了东洞庭湖国家级自然保护区和西洞庭湖、南洞庭湖、集成麋鹿、横岭湖等4个省级自然保护区。其中，东洞庭湖自然保护区、西洞庭湖自然保护区和南洞庭湖自然保护区被列入“国际重要湿地名录”。2007年长株潭城市群建设环境友好型、资源节约型社会综合改革试验区获得批准后，单一的湿地自然保护区管理体制显然已经不能适应“两型社会”建设的客观需要。应当以湿地科学为指导，树立湿地生态系统综合管理理念，通过构建综合、协调、有效的洞庭湖湿地管理体制，全面发挥洞庭湖湿地生态系统服务功能以保障洞庭湖地区乃至整个湖南省的经济、社会、环境的可持续发展，并以此推动长株潭“两型社会”建设的进程。
湿地生态系统是由湿地植物、动物、微生物群落以及无机环境相互作用而构成的动态、复杂的功能单元。人类既是湿地生态系统不可分割的组分，也从湿地生态系统获得各种收益，包括供给服务(如食物和水)、调节服务(如调控洪涝、干旱、土地退化和疾病)、支持服务(如土壤形成和养分循环)和文化服务(如消遣、精神、宗教以及其他方面的非物质收益)。
到目前为止，人口增长和经济发展加快两大因素是导致内陆湿地退化和丧失的主要间接驱动力，而主要直接驱动力则包括基础设施开发、土地围垦、引水工程、污染、过渡捕捞、过度利用以及外来物种的引入等。通过对湿地生态系统的科学管理，以确保湿地生态系统的健康以及湿地资源的可持续利用，是提高人类福祉和推动可持续发展进程的重要保障。科学的湿地政策和湿地管理通常
可以扭转湿地生态系统的退化趋势，并增强其对人类福祉的贡献。目前，已有许多应对方案可以满足对生态系统及其服务进行保护和修复，以及保证对生态系统服务的收益进行公平分配的需要。从根本上讲，这些方案体现为对某些人类活动具有鼓励或者抑制作用，以及激发知识创造或者刺激投资的干预措施。它们可能是以行为规范、激励与抑制措施、教育与知识共享，或者直接投资与直接支出的形式出现。应用于某一特定问题的对策和策略性干预，将取决于问题的经济、环境或者社会方面的性质、时间、空间或者制度方面的尺度，以及有关主体或者决策者进行变革的能力。把湿地生态系统服务的价值融入到决策制定过程之中，是一种重要的策略性干预。目前，人类已经改变了湿地生态系统的生物循环和化学循环，通过新的方式传播了人工合成的和天然形成的化学物品，以及改变了诸如气候和紫外线辐射等全球过程。这些已对湿地生态系统产生了重要的影响。
英国环境学家Nieholson说过，阻止生物圈一地球生命补给系统功能的退化刻不容缓。我们必须允许生物圈有一定的时间去恢复其自身的平衡，更新它所提供给人类、动物和植物维持生命的重要能量，以便在不可预知的将来持续繁荣地发展。近几十年里，人们对湿地环境问题以及解决湿地环境问题的方法的认识和理解一直在变化。湿地管理问题已经渗透到了人类活动的所有领域，吸引了来自各个学科的大批专家和学者去探讨解决湿地管理问题的方法和途径。湿地保护原本属于湿地自然生态系统的问题，但很快演变成为了科技问题、资源管理问题、健康问题、经济问题、文化问题、国际政治问题甚至意识形态问题。湿地自然科学家依然在研究生物与环境之间的相互作用，解释污染所造成的环境后果，并预言湿地环境的变化可能对人类造成的生态影响。同时，技术专家试图使工业和其他经济活动符合湿地环境保护的要求；法律专家试图按照湿地环境保护的要求去调整国内和国际的湿地生物多样性保护法律；经济学家试图将湿地环境成本和效益纳入经济计划的范围；社会学家和政治学家在考察促进或减轻破坏性活动的社会互动模式；人类学家在研究环境话语体系全球化背景下的环境决定论对人类文化的影响；而哲学家和伦理学家正在努力将传统价值和传统信仰作为环境伦理的基础。正如霍尔姆斯·罗尔斯顿所说：“人类当代思想的后面，往往有着某种与环境相连的关怀。”人文社会科学的贡献，也开始逐渐得到各国决策者和环境保护主义者的认可，社会科学的研究成果被作为制定湿地政策的依据，进而成为了全面理解环境问题的重要工具‘…。以上这些，都是进行湿地管理体制创新的科学依据。
2001年6月5日由联合国秘书长安南宣布正式启动、2005年完成的千年生态系统评估报告中，有一个关于湿地与水的综合报告。这个报告是世界上第一个从湿地生态系统与人类福祉的角度对全球湿地和水生态系统进行的多尺度的综合性评估报告。它系统地揭示了各类湿地生态系统的现状和变化趋势、未来变化的情景和应采取的对策，以及湿地生态系统与人类社会发展的关系，明确提出湿地生态系统的现状和变化与人类福祉密切相关，将生态系统与人类福祉作为现阶段生态学研究的核心内容和引领21世纪生态学发展的方向。这一生态学与社会科学相结合的研究成果，有相当多的篇幅讨论湿地管理体制的创新问题，也为洞庭湖湿地管理体制创新提供了科学依据，值得借鉴。
对洞庭湖湿地生态服务功能进行科学定位，也是创新洞庭湖湿地管理体制的科学基础。
国内学者对洞庭湖湿地的历史演变规律与生态服务功能的变化进行了大量研究，这些研究成果可以成为设计洞庭湖湿地管理体制的科学依据。有学者认为：洞庭湖在晚冰期以来经历了多次变化过程。在以后的几千年里，洞庭湖经历了扩张与萎缩的变化。洞庭湖是一个断陷沉降盆地，其演化受构造沉降速率与泥沙淤积速率的制约。自白垩纪洞庭湖形成以来的1.4亿年内，这两种速率的相对变化使洞庭湖反复经历了扩大和萎缩的过程。洞庭湖的治理及开发面临的两大问题是防洪和生态。虽然防洪和生态都要考虑洞庭湖的演化，可是洞庭湖的演化导致的湿地生态系统演替对生态更直接更重要。因此，洞庭湖区的治理和开发必须建立在其演化和湿地生态系统演替的基础上。例如在“水退为滩，水涨为湖”的湖洲滩涂和草地出现广植杨树的热潮，如果考虑构造沉降量多于泥沙淤积量引起的洲滩退缩、水位和地下水位升高这些因素，杨树种植面积会大大减少。因而常德、岳阳、益阳三市要发展杨树林并按规划制定的纸业发展计划就会落空。
有学者根据洞庭湖在维系长江生态平衡，尤其是水量平衡、调蓄中游长江洪水径流方面的作用和地位，提出洞庭湖的主导生态功能应当确定为“长江流域极重要的调蓄滞洪区”。从生态服务功能的角度考察，洞庭湖还具有其他多种辅助生态功能，这些功能是湖泊湿地系统相互作用和相伴而生的有机整体，是由湖泊湿地生态结构所维系的。其主要辅助生态功能应当确定为：(1)长江中游水域生态平衡的重要功能区；(2)国际重要湿地和珍稀候鸟越冬栖息地；(3)重要农副渔业生产基地或重要经济区。
在洞庭湖地区人口数量日益增多、经济日益发展的现实条件下，地方政府在进行洞庭湖湿地管理体制创新时，应当将注意力更多地放在洞庭湖湿地资源管理与防洪管理两个方面。
从自然环境的角度而言，东洞庭湖是洞庭湖东、西、南三个湖中面积最为宽广、保存最为完整的聚水湖盆。东洞庭湖独特的生态环境，孕育了得天独厚的自然资源。区内物种具有古老、独特、珍稀度高的特征。经过科学考察，在东洞庭湖区记录到了鱼类12耳23科114种，其中国家一级保护的有中华鲟、白鲟2种，二级保护的有鳗鲡、胭脂鱼2种；鸟类16目43科234种，其中国家一级保护的有白鹤、白头鹤、白鹳、黑鹳、大鸨、中华秋沙鸭，白尾海雕7种，二级保护的有小天鹅、鸳鸯、白枕鹤、灰鹤、小白额雁等37种，国际协定指定保护的有59种；两栖类、腹足类、软体类、瓣鳃类等动物68种，其中国家一级保护的有白暨豚，三级保护的有江豚；植物115科159属1 186种，其中国家一级保护的有3种，二级保护的有31种。东洞庭湖丰富的自然资源，引起了全世界的普遍关注和重视。因此，在整个洞庭湖湿地管理中，东洞庭湖湿地应当得到优先保护。1982年，湖南省人民政府批准建立了东洞庭湖自然保护区。1994年，经国务院批准，东洞庭湖自然保护区升格为国家级自然保护区。但是，从法律的角度而言，洞庭湖湿地的权属问题并没有得到解决。例如，东洞庭湖国家级湿地保护区是由核心区、缓冲区、实验区和外围地带组成的一个完整的湿地生态系统。岳阳市人大第四届常委会第23次会议作出决议，将保护区核心区实行封闭管理。岳阳市政府第42次常务会议确定东洞庭湖核心保护区大小西湖及壕沟在内的
所有水域、洲滩属于封闭管理区，由东洞庭湖国家级自然保护区管理局管理。但事实上，核心区的封闭管理并不能解决生物多样性保护的全部问题。从生态保护的实际需要来看，东洞庭湖湿地和西洞庭湖湿地、南洞庭湖湿地组成了一个完整的洞庭湖湿地生态系统，仅仅对东洞庭湖自然保护区的核心区实行封闭管理，显然解决不了洞庭湖湿地环境与生物多样性保护问题。要保护东洞庭湖湿地环境与生物多样性，必须针对东洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖在内的所有区域，制定以湿地生态系统管理为指导思想的全局性政策法律措施。而从社会因素方面来考虑，湿地的权属问题是一个不容回避的政策法律难题。目前，洞庭湖湿地的权属问题还没有从法律上得到有效解决。如果不解决湿地的权属问题，或者政府不理会湿地权属问题而一味强调湿地生态保护，采取漠视农民对湿地的合法权益、对农民集体所有和个人承包经营的湿地的资源开发利用权横加限制，将会导致湿地环境与生物多样性保护政策与法规所确定的目标落空。
1998年，中央政府提出了“封山育林、退耕还林、退田还湖、平垸行洪、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”的方针(简称“32字方针”)，旨在恢复生态，协调人水矛盾，实现人与自然的和谐。洞庭湖地区是国家确定的“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”的重点地区。近年来，湖南省立法机关、省人民政府、企业及相关学者努力寻求应对洞庭湖生态保护问题的最佳对策，在一些重点领域取得了比较成功的经验，为洞庭湖湿地保护管理体制创新奠定了良好基础。2006年12月4日，湖南省人民政府发布了《洞庭湖区造纸企业污染整治工作实施方案》，又开始下大力气整治水污染。根据这一方案，在2007年3月31日前，凡无碱回收装置或虽有碱回收装置但污染物排放不能达标的制浆造纸企业，和无有效的环保设施或污染物排放不能稳定达标的废纸造纸企业一律停产，由所在地市政府下达停产企业名单，责令停止生产。湖南省政府与岳阳、常德、益阳等三个城市的市政府签订了造纸企业污染整治责任状。此外，2007年3月1日，湖南省委、省政府出台了《湖南省新型工业化考核奖励办法(试行)》规定，湖南不再以GDP作为干部政绩考核的唯一标准，而是以节能降耗、单位工业产值能耗、主要污染物排放降低率、工业土地利用效率、环保“三同时”等指标，作为对各级干部政绩考核的重要标准。但是，上述做法和经验，还需要通过管理体制的创新，成为一种制度化的常规管理活动。
三、洞庭湖湿地管理体制创新的思路
(一)构建长株潭城市群与环洞庭湖地区的整体联动机制
洞庭湖是一个整体的湿地生态系统。洞庭湖湿地的保护与管理应当充分考虑洞庭湖湿地生态系统的整体性和特殊性，在发挥湿地自然保护区保护与林业、水利、环保、渔业等部门保护的现有优势的基础上，实行长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区与环洞庭湖地区之间的整体联动，建立洞庭湖与湘、资、沅、澧四大流域之间的整体生态联系，以提高洞庭湖湿地保护的水平和效益。
(二)将洞庭湖自然湿地当作一个统一的省重点生态区进行管理
将岳阳、常德、益阳三市所分别管辖的洞庭湖自然湿地统一规划为湖南省重点生态建设区，实现东洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖湿地生态系统的一体化保护，充分发挥洞庭湖湿地的整体生态系统功能，为岳阳、常德、益阳三市的经济社会可持续发展提供良好的生态环境基础；使洞庭湖湿地在满足湖南省的经济、社会和生态发展对湿地的需求方面发挥出更大的作用。
(三)在长株潭城市群与洞庭湖地区之间建立生态和经济的对接与互补关系
在将洞庭湖自然湿地规划为一个整体的省级重点生态建设区的基础上，使洞庭湖重点生态建设区和长株潭“两型社会”综合配套改革试验区这两个地理上邻接的区域建立起生态和经济的对接和互补关系，在更大的地域范围内带动经济、社会、生态的协调发展、和谐发展与全面发展。
(四)设立洞庭湖管理委员会协调岳阳、常德、益阳三市的湿地管理
打破条块结合的湿地行政管理格局，创新湿地行政管理体制。在湖南省人民政府内设立洞庭湖管理委员会，统一领导洞庭湖与湘、资、沅、澧四水流域的防洪工作和洞庭湖湿地环境与生物多样性保护工作；由湖南省洞庭湖管理委员会协调岳阳、常德和益阳三市的湿地管理机构，建立三市联动的联合执法机构，联合行使洞庭湖湿地行政执法权。
(五)制定《洞庭湖管理条例》
如何结合国家有关湿地保护法律法规的规定和洞庭湖湿地保护的实际状况，进一步完善洞庭湖湿地管理体制，解决湖南省资源节约型、环境友好型社会建设中所面临的矛盾与问题，显得十分迫切。应当通过制定《洞庭湖管理条例》，完善湿地保护中的社区共管政策和公众参与政策，确立洞庭湖湿地物权制度与洞庭湖湿地生态效益补偿制度、生产性渔业捕捞限额制度与天然水域捕捞许可证制度、承包水面渔业养殖许可证制度，使政府推行的禁渔、休渔措施和“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”政策制度化。
洞庭湖湿地是一个完整的生态系统，在《洞庭湖管理条例》中应当完整地体现洞庭湖湿地生态系统服务功能和湿地生物多样性的特点。在洞庭湖湿地的保护方式上，如何科学界定国际重要湿地、国家重要湿地、一般湿地、地方重要湿地等区域范围，理顺上述区域与湿地自然保护区的关系，以及如何管理未纳入湿地自然保护区的湿地，均需建立相应的法律规则。在洞庭湖湿地的开发利用方面，如何通过湿地保护来促进地方经济、社会、环境的可持续发展，正确处理自然保护区范围内的湿地、集体所有的湿地、个人承包经营的湿地、建设用地之间的关系，还需要结合《物权法》的相关规定作出具体规定。在湿地保护实践中需要加大保护力度的湿地，往往是具有较大的开发利用价值的湿地。至于那些没有多少开发利用价值的湿地，没有人为活动的破坏和干扰，则不需要进行严格管理也可以保护得很好。发展湿地经济与保护湿地是一对矛盾，而对洞庭湖湿地的开发利用则是湖南省地方经济发展的必然的社会选择。在具体操作层面上，如何进行湿地生态效益补偿，如何筹措湿地补偿资金来源，如何确定湿地补偿期限，还有许多细节问题需要解决。进行洞庭湖湿地管理体制的设计时，需要确立明确的价值导向，以解决洞庭湖湿地权属的冲突与协调问题、环洞庭湖地方政府和政府部门利益的冲突与协调问题、洞庭湖社区经济发展、“兴林抑螺”生态工程、洞庭湖防洪工程与湿地生物多样性保护的冲突与协调问题。要解决这些问题，还需要改变目前的部门封闭立法的做法，在制定《洞庭湖管理条例》的同时，对与洞庭湖湿地管理相关的全部地方性法规进行统筹修改与完善。