日美德经验对中国“农发行”的启示

【摘要】农业是百姓生计之根本。我国作为农业大国，成立了专门的农业政策性金融机构也出台了一系列的政策措施。本文将通过对几个不同国家的农业政策性银行的亮点和优势部分加以总结分析从而提出对我国的几点建议，其中建议包括对我国国家政策的建议和对我国农业政策性银行——中国农业发展银行（以下简称“农发行”）的几点建议。

【关键词】中国农业发展银行 农业政策性银行 国家政策 “三农”

众所周知，我国自然资源丰富，有着得天独厚的农业发展条件。国家为促进农业发展、确保国家粮食安全而采取了一系列重大举措。在这种情况下，“农发行”应运而生。“农发行”成立于1994年4月19日，是直属国务院领导的国有政策性银行，也是我国唯一的一家农业政策性银行，主要承担农业政策性扶植业务。而农业作为一个风险大、效益低、收益不稳定的弱质产业，在此情况下对金融的依赖也就日益增强，以此来确保国家粮食安全。自其成立以来，“农发行”在保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展等方面均发挥了不可忽视的作用。

一、不同国家的农业政策性银行的优势和特点

（一）日本农业政策性金融机构——农林渔业金融公库（以下简称“农林公库”）

国际经验表明，在特定的历史时期中，世界各地的农业政策性金融起到了不同程度的重要作用发挥了积极的影响。世界银行在1995年的年报中有专门针对全世界的农业政策性金融进行的评估，该项评估认为，全世界范围内80%的农业政策性金融都是失败的，但是日本则是比较成功的。由此，日本的实践经验对于我国的“农发行”的发展是具有一定借鉴意义的。

1.“农林公库”经营业务。“农林公库”是日本负责农林渔业到食品产业的唯一的农业政策性金融机构。在1953年4月1日，由日本政府全额出资设立。其设立目的是与国家的政策紧紧相扣，强化农业基础设施建设。贷款范围主要支持农业、渔业、林业以及食品加工。

2.经营亮点。依据政府在不同阶段的发展要求，设立不同阶段的“农林公库”的业务经营重点。“农林公库”的发展大致可划分为三个阶段：第一个阶段是60年代之前，国内粮食短缺较严重，其经营目标是支持粮食增产，贷款资金流主要流向农地改造、开拓耕地、提高粮食生产能力等方面；第二阶段是60～70年代，日本工商业的迅速崛起导致农业与工商业的差距不断拉开。这一时期“农林公库”的政策目标则转换为既要保持粮食产量的增加同时也要满足果蔬畜牧业等方面的经营建设。第三阶段是70年代以后，日本经济日益壮大，农产品市场也逐步实现自由化。因此，增强农业竞争力成了这一阶段“农林公库”的主要目标。这种发展战略，很好地满足的国家的需求保障民生同时也满足了农户在不同时期的需求。

（二）美国农业政策性金融机构——政府农业信贷机构和互助合作性质的农业信贷机构

美国也经历过几次规模较大、对国家经济发展影响严重的农业危机，美国政府为摆脱农业危机于20世纪初对农业进行统一调控，从而达到了维护经济稳定增长，缓解农业压力的目的。

1.“农政金融机构”经营业务。美国的农业政策性金融机构由两部分组成——政府农业信贷机构和互助合作性质的农业信贷机构。农业信贷机构的主要职能作用是改进农业生产状况、改善农民生活水平。更多的侧重在遭受自然灾害或应对经济萧条期等不可抗力因素方面，主要资金来源是政府的预算拨款、提供运转资本金。政府农业信贷机构包括了三家机构分别是农村电气化管理局、农民家计局和商品信贷公司。互助合作性质的农业信贷机构则是侧重于银行性质的运作方式，受农业信贷管理局领导与监管。互助合作性质的农业信贷机构也是由三部分组成，联邦土地银行、联邦中期信贷银行以及一家合作社银行。并且在美国的12个联邦农业信贷区中，各自设有三家银行。

2.经营亮点。美国国土面积位于我国之后排在世界第四的位置，地形亦是丰富多样。这样的自然条件为农业提供支持的同时也带来了极大的挑战。不同地区的土壤与气候环境的差异也是必须面临的问题之一。为解决这一问题，美国政府将全国划分为12个农业信贷区域，每一区都设立一个农业信贷委员会，负责各区的农业事宜。这种因地制宜的方案针对性更强，且大大提高了工作效率，进而保障了工作有条不紊地进行。

美国的农业政策性金融系统虽然庞大但是分工明确，职责划分细致，能够很好的提高金融信贷的效率。比如：联邦中期信贷银行就是为农业生产者提供动产抵押的中短期农业贷款，并从事大型农业机械融资租赁业务；联邦土地银行则主要是本地区的农业借款人将不动产抵押给银行，银行帮助借款人融资。

（三）德国农业政策性银行——德国农业地产抵押银行（以下简称“农产抵押行”）

德国是世界最早建立农业金融制度的国家，而德国“农产抵押行”是德国的受联邦政府领导控制的一家农业政策性银行。德国是经济发达的国家，市场经济体制相对较完善，在这种情况下德国仍然成立农业政策性银行，可见农业政策性银行不仅在市场经济体制不成熟的国家，在市场经济体制较为发达的国家仍然是必要的。

1.经营业务。“农产抵押行”于1949年成立，并于2003年8月修订了《德意志农业地产抵押银行法》。其经营范围也是由联邦政府确定并监管，与此同时，联邦政府也为“农产抵押行”提供信用税收，免除经营过程中需要缴纳的所得税与工商税。“农产抵押行”的经营业务主要即是为促进农业、农村发展提供资金支持。其资金来源是农业土地的税收资金。

2.经营亮点。即使是再小的企业也存在着对公司总体结构的治理问题，同样地，政策性银行也存在这方面的问题。德国在对银行治理方面的科学有效的方法也为“农产抵押行”增色许多。科学完善的治理结构，高效的内部控制才能够让银行实现工作目标和自身发展的高度统一。也实现了政府、银行、客户三者之间各取所需，互惠互利。

二、以上分析对我国的启示与借鉴

（一）对国家政策的建议

1.重视政策性金融银行。要想做到政府扶持农业，农业政策性银行的存在与发展就是不可或缺的。充分认识政策性金融机构存在的必要性也是刻不容缓的。纵观全世界，大多数发达国家以及很多发展中国家都建立了适合自身国情的与农业发展息息相关的农业政策性金融机构。我国虽然也存在这样的机构，但是对于它的认识还是远远不够的。只有正确的看待它在农业发展中的位置，才能积极的促进农业健康稳定的发展。与此同时也能起到增强办好农业发展银行的信心，充分调动其不断创新不断进步的积极性。

2.构建较为完善的法律体系。我国虽然一直以来都很重视农业的发展，出台了很多惠农政策，但是仍缺少系统全面的法律保障。当然，在确立法律时，既要参考国外的先进的思想也要结合我国实际国情。以立法的形式，不仅有利于高效利用各种资源、降低成本，在一定程度上也可以给农民以信心，确保农业顺利高效、可持续的发展。

3.加大政府补贴力度，加强对农业的保护支持。我国应借鉴美国对农业的补贴机制，从补贴方式、补贴对象、补贴金额等多角度不同方面考虑从而逐步拓宽对于农业的补贴范围，加大对于农业的补贴力度。除此之外，还应每年拨出一定预算加强对农业科技的支持，为今后农业的生产机械化与智能化打下良好的基础。

（二）对中国“农发行”的建议

农业的发展不仅需要政府的投入，同时也离不开农业政策性银行这个平台所给予的支持。结合日美德经验由此给“农发行”带来的一定的启示，借鉴其亮点，加之国外农业发展过程中的优势以及政府统一调控、金融机构给予的大力支持，为中国农发行提出以下建议：

1.增加资金来源，拓宽贷款的空间。从“农发行”的业务角度来看，借助政府政策支持，应从以下三方面加以改进：

（1）增加资金来源。一般农业政策性银行的资金来源主要包括借入政府资金，发行债券，借入其他金融机构资金、吸收存款和国外借款等。显然这些对于一个需要自负盈亏的政策性金融机构来说是不够的，在此情形下应适当放宽存款业务政策，积极融入更多资金流以用于农业方向的投资。例如，要求国有的五家商业银行每年按照各行绩效以一定比例资金转存至中国农业发展银行，用于农业和农村中长期政策性资金投入。类似的，也可以要求与农业保险相关的保险公司将吸纳存款的一部分比例转存至中国农业发展银行，专门用于农业的长期投资。甚至于也可以考虑吸纳企业及个人储蓄。

（2）拓宽贷款的空间。“农发行”目前的贷款范围是：办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款；办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付；发行金融债券；办理业务范围内开户企事业单位的存款；办理开户企事业单位的结算；境外筹资等。

在国家已经有的贷款业务范围基础上，可以在增加一些扶持项目与空间。例如：给符合国家政策的农村小企业、农业风险较大且效益较低的弱质产业以及与农业相关的新型高新产业拓宽贷款空间。只要符合国家大的发展方向，经过银行系统的严格审核通过，就可以通过银行这个平台起到贷款扶持作用。这样不仅可以促进高新技术农业方向的发展，也可以以此达到扩大“农发行”业务面的效果。

（3）推动“三农”发展。参考德国的农业政策性金融体系，以农业政策性金融体系为平台推动“三农”发展。从我国政府角度应大幅度提高对“三农”的投入与补贴优惠政策，并通过这个金融平台为“三农”的发展之路提供动力，也能解决一部分政策性银行融资的需求问题。

2.政策定位，加强内控。从的内部管理角度来看，“农发行”应结合自身的管理目标与要求，从以下方面加强管理：

（1）工作方向定位。由于目前“农发行”的定位不明确，对于国家和政府的各项依赖感较强，导致了其工作绩效、员工队伍总体工作态度都不是最佳状态。基于这种情况之下，我国农业政策性银行不妨逐步建立成为法人型治理的现代化制度企业。

（2）做具有自身特点的银行。既然是国家的政策性银行，就不该以商业性质银行的一些条件为参考。其主流思想必须紧扣国家的利农政策，与政府扶持农业方向一致，把农业的利益放在首位。不应该以利益最大化为目标，在确保自身银行业务顺利的完成和进行外，不妨设置农业基金，惠及农业。不仅可起到扶持农业的作用，同时也可以提高对于高新技术的创新热情。

（3）工资薪金方面。目前员工总体水平偏低，这也是员工工作不积极主动的重要原因之一。尤其是我国的农业银行改革成股份制银行之后，“农发行”的工资薪金对比反差更加明显。针对这一问题，我们可以针对“农发行”的特点深化内部改革，建立起一套符合现代化银行管理要求的制度体系。比如，可以通过不同的鼓励制度来激发员工对于工作的热忱；通过有差别的等级制收入分配制度来充分调动员工的内在激情与动力。

（4）加强内部控制。由于“农发行”是由地方政府承担部分风险的特殊性质，所以要加强内部控制，提高贷款“门槛”。在工作人员评估企业信用等级时，一定要做到公平、公允，防止关系户利用国家的惠农政策走捷径。而真正符合政策的农民因为这样或那样的问题不能享受国家的政策得到真正的实惠。

三、结语

综上所述，为使我国“农发行”健康较快发展，不仅需要国家出台更多的相关政策、加大扶持力度，同时也需要“农发行”自身的正确定位不断完善。我国在保持原有的优势部分的同时可以参照国外一些优秀的且较适合我国国情的政策，从而更好地为农业服务、解决实际问题。

参考文献

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[2]王保虎.从德国两家政策性银行学到的理念[J].农业发展与金融，2007.

[3]刘丹冰，陈理娟.新农村建设中政策性金融体系的完善[J].今日中国论坛，2007.

[4]陈修山，祝福生.日本农业政策性贷款的启示[J].金融理论与教学，2013.

[5]曹若霈.美国科技金融支持农业发展的经验借鉴[J].世界农业，2014.

作者简介：刘美含（1993-），女，汉族，辽宁营口人，辽宁师范大学会计学系2011级在校本科生，研究方向：财务会计理论与实践；刘青（1960-），女，汉族，辽宁大连人，辽宁师范大学会计系，副教授，硕士生导师，研究方向：财务会计理论与实务。

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