从严治党：党内巡视制度演进的内在逻辑
摘 要：党内巡视制度随着中国共产党的诞生而起步，从确立至今经历了一个不断演化的过程，有其演进的内在逻辑。无论是革命年代，建设时期，还是改革开放新时期，巡视制度适应、服从和服务于党在各个时期工作重心，从严治党是巡视制度演变的逻辑起点;党内巡视制度的创新，推动了从严治党的机制创新，成为从严治党的有力抓手。要准确把握巡视制度的功能定位，以改革为动力不断创新，提升巡视工作质量，注重监督实效，在全面从严治党战略布局中发挥巡视制度的利剑作用。
关键词：从严治党;巡视制度;内在逻辑
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2020）01-0098-02
党内巡视制度随着中国共产党的诞生而起步，从确立至今经历了一个不断演化的过程。巡视制度作为加强和改进党内监督的制度之一，有其演进的内在逻辑。在中国共产党长期执政历史条件下，研讨巡视制度演进的内在逻辑具有重要意义。
一、中国共产党党内巡视制度的历史演进
（一）民主革命时期党内巡视制度的创建与探索
党内巡视制度起源于建党初期的中央特派员制度。1922年中共二大通过的《中国共产党章程》规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[1]961925年党的四大提出“中央随时特派巡行员，并同时做职工运动的指导员。”要求“将各地农民运动特派员放在本地党委指导之下”[1]362。1928年7月，党的六大通过的《中国共产党章程》要求“经常的巡视员到各地工作，并注意找出新的积极的工人同志担任巡视工作，巡视员必须深入到群众中去，极力避免巡视员的机关化与官僚化”[2]。“特派员”“特派巡行员”到“巡视员”，从概念到具体工作内容的变化均体现出了巡视制度的渐进之意。
1928年10月，中共中央发布第五号通告《巡视条例》[3]，明确规定了巡视员的条件和职责、人数、巡视期限、巡视方式，要求中央、省委、县委、特委都须设专门巡视员。《巡视条例》第一次以党内法规的形式确立了党内巡视制度。1931年六届四中全会正式通过的《中央巡视条例》明确了巡视员的资格、工作纪律和职责权能，制定了巡视工作的主要流程、基本方法和主要任务，并要求各省各地参照该条例建立自己的巡视制度。与1928年的《巡视条例》相比，《中央巡视条例》在具体化、可操作性和规范性上前进了一大步，在党内巡视制度发展史上具有里程碑意义。
（二）改革开放后党内巡视制度的重建与发展
党内巡视制度在新中国成立后暂时搁置了，正式重新启动是在改革开放以后。1990年，中央提出派驻巡视组对各地区、各部门进行巡视监督。1996年中央纪委制定并下发了《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》，决定重建党内巡视制度并进行试点。2000年中央组建巡视办公室，2001年9月，要求中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度。
党的十六大做出了“改革和完党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策。2003年颁布施行的《中国共产党党内监督条例（试行）》以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。党的十七大党章修正案将巡視制度以党内根本大法的形式确定下来。2009年中央发布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》，为巡视工作提供了基本遵循。
（三）党的十八大以来，党内巡视制度建设进入新阶段
2012年11月，党的十八大报告重申要更好发挥巡视制度的监督作用，修订颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》并开展专项检查;2013年6月，中共中央办公厅转发《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013-2017年规划》;党中央在2015、2017年两次对《中国共产党巡视工作条例（试行）》进行修订;党的十九大《中国共产党章程》修改案把巡视制度单列为一条，增加了市县党委建立巡察制度的要求;《中央巡视工作规划（2018-2022年）》（以下简称《规划》）的出台，释放了从严治党一刻不停歇的强烈信号。
可以看出，随着中国革命、建设和改革形势的变化，巡视制度随之确立、发展并逐步完善。
二、从严治党是党内巡视制度演进的内在逻辑
（一）从严治党是党内巡视制度演变的逻辑起点
新民主主义革命时期，党处于秘密状态和革命战争条件下，巡视制度是发展组织力量、实现党中央集中统一领导、确保党的路线方针政策得到贯彻执行的需要。中国共产党成立后不久，随着党员数量的增加，各地党组织纷纷建立。为了加强党对地方各级组织的指导，中国共产党开创了党内巡视工作。大革命失败后，中国共产党处于生死存亡的危急时刻，党的队伍出现了思想混乱和组织涣散的状况，巡视制度对于从党员群众中提拔干部、恢复和整顿党的组织发挥了重要作用。
新中国成立后，百废待兴。在中国共产党的领导下，组织体系运转顺畅，政治清廉，腐败问题被控制在较低限度内，党内巡视制度暂时搁置。党的十一届三中全会以来，世情国情党情发生明显变化，长期执政的中国共产党面临着前所未有的挑战和考验。一些党员和领导干部经不起考验，以权谋私，贪污腐败，成为党内亟待解决的问题。深入开展反腐败斗争，迫切需要恢复和加强党内监督。党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争形势十分严峻复杂。必须标本兼治，将权力关进制度的笼子里，把巡视制度打造成治党治国利器，纳入全面从严治党战略布局中来。可见，无论是革命年代、建设时期，还是改革开放新时期，巡视制度适应、服从和服务于党在各个时期工作重心，其变化是有规律可循的。从党内巡视制度演变的逻辑起点看，巡视制度作为执政党建设的重要组成部分，出发点都是为了管党治党。
（二）党内巡视制度成为从严治党的有力抓手
从严治党是中国共产党加强党的建设的基本方针和根本要求。党内巡视制度成为不同历史时期从严治党的重要举措。中国共产党成立初期，特派员工作主要是与各地党组织建立联系，传达党中央的指示，同时向党中央汇报下级党组织的情况。大革命失败后，中央派巡视员指导各级党组织的恢复和重建工作。土地革命战争初期，各级巡视员深入基层支部，重点解决党的干部严重不足的问题。根据革命形势的变化，党中央着力从思想上、组织上管党治党，加强了党中央的集中统一领导，为新民主主义革命的胜利提供了强有力的组织制度保障。改革开放以来，巡视制度聚焦党内监督功能，成为从严治党的一把利剑。在加强思想、组织、作风三大建设的基础上，党的十九大报告用“纪律建设”替代“反腐倡廉建设”，提出“以党的政治建设为统领”，将制度建设贯穿于党的其他五大建设之中。这样，党的建设系统工程涵盖了政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，制度建设贯穿其中。巡视制度通过党内自上而下的自我监督，为统筹推进党的各项建设发挥了重要作用。
首先，巡视制度加强了党的政治建设。党的十九大报告提出了深化政治巡视的新要求。虽然政治建设提出的时间较晚，但是，其他几个方面的建设一直以来都是围绕党的政治建设，服务于党的政治建设的。党的十八大以来，准确定位政治巡视，聚焦全面从严治党，在巡视实践中对地方进行政治体检，通过政治巡察，不断发现并解决基层党组织软弱涣散、对于中央政策贯彻执行不力、政治生活不严肃、党内组织不健全等问题，提升了党员的政治觉悟，增强了基层党组织的凝聚力、向心力。
其次，巡视制度通过发现和处理党内的违法违纪现象，有力推动了党的思想、组织、纪律和作风建设，净化了党内生态环境。中央纪委执纪审查的中管干部中，一半以上的线索来自巡视，揭露了山西塌方式腐败案等大案要案，仅2017年就有39名省部级以上高官落马。中央坚持“老虎”“苍蝇”一起打，持续整治群众身边腐败和作风问题。严查基层干部违纪违法行为，严查黑恶势力“保护伞”，严查“村霸”、宗族恶势力和黄赌毒背后的腐败行为。中央纪委国家监委网站发布的数据显示：党的十九大以来，截至2018年11月，全国纪检监察机关共立案查处涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题11 829起，给予党纪政务处分8 288人，移送司法机关1 649人。全国共查处群众身边腐败和作风问题案件23.87万个，处理31.60万人，形成强大的震慑力和威慑力。
最后，巡视制度有力推动了党的制度建设。党的十八大以来，中央共组织开展12轮巡视，覆盖277个单位党组织，各省区市党委共组织巡视了8362个党组织，中央军委组织开展13批次巡视，在党中央坚强有力领导下，巡视工作在党的历史上首次实现一届任期全覆盖[4]。一是创新体制机制和方式方法。对巡视组织采取“三个不固定”，巡视组组长一次一任命，把常规巡视和专项巡视配合起来，创新了“一带N”巡视方式。二是聚焦主要问题。从以“党风廉政建设与反腐败斗争”为工作重点，围绕“四个着力”，紧扣“六大纪律”，提出政治巡视，巡视制度逐步实现管党治党标本兼治。三是加强制度建设。以党章为基本遵循，搭建起以巡视工作条例为主体、以配套制度为支撑的巡视制度体系，为依法依规巡视扎牢了制度笼子。党内巡视制度的创新，推动了从严治党的机制创新，在从严治党方面发挥了重要的支撑作用。
三、进一步完善党内巡视制度，推进全面从严治党
（一）准确把握巡视制度的功能定位
对于巡视制度的功能定位，既不能泛化，也不能简单化。如果认为巡视制度无所不包，无所不管，就会使巡视制度难以聚焦主要问题，威力大减;如果仅仅把巡视等同于反腐，就有可能忽略或放任了政治问题，也难以达到从严治党的要求。党的十九大将巡视定位为政治巡视，是在反腐取得显著成果的基础上，进一步功能升级，不能理解为不反腐了。全面从严治党背景下，政治巡视与反腐败息息相关。表面上看，绝大多数腐败问题是经济问题，实则是政治问题。腐败问题与政治问题往往相伴而生，贪官堕落的一个根本原因就是政治上不过关，党员意识淡薄，丧失了作为一名党员领导干部的基本政治立场。因此，全面从严治党，腐败要反，政治意识、政治纪律、政治规矩更要监管。
（二）以改革为动力，推进巡视制度创新
对巡视组的监督要落实。巡视组担负着代表上级党组织监督下级党组织进行党内监督的重任，然而，监督巡视组权力的使用是巡视制度中的一个薄弱点。《中国共产党巡视工作条例》中這方面的规定相对宽泛，可操作性不强。为了提高巡视监督的公信力，要加强对巡视组自身的监督。巡视组人员的选拔除了工作能力、年龄结构外，更要突出廉洁、忠实可靠、严守党的秘密等政治素质;在监督方式上，巡视组除了接受巡视领导小组的组织监督外，还应接受广大党员、干部和人民群众的监督;发挥新媒体平台的监督优势，畅通民众参与监督渠道，落实对巡视组自身的监督。
巡视经费的保障要到位。经费是顺利开展工作的基础，独立而稳定的经费保障是巡视组正常开展工作的必要前提，在现行相关文件中，没有涉及巡视经费如何保障的问题。实践中基本上由被巡视地区或单位负担巡视工作经费，在制度上为潜在的权力交易提供了可能。因而，巡视组的工作经费必须由上级财政预算全额提供，确保有独立的经费来源，并在规章条例中确定下来。
巡视成果运用要强化。巡视成果的运用转化关系到巡视制度的成效。巡视小组推动成果运用转化的动力不足，被巡视单位主动整改的压力也不大，一定程度上存在“重巡视、轻整改”的片面认识。随着巡视工作的逐步深入，需要对巡视成果运用的启动方式、转化程序和保障机制做出系统安排。抓好监督整改工作这一关键环节，严格整改时限，建立健全整改评估机制，联通巡视制度的最后一公里。
（三）提升巡视工作质量，注重监督实效
建立巡视工作绩效评估体系。建立巡视工作绩效评估体系要从效率与效益两个方面着手。评估巡视工作效率包括发现问题线索的效率、巡视成果运用效率、促进整改的效率以及整个巡视工作的效率，只有提高巡视监督发现问题与反映问题的效率，才能更好地发挥巡视在党内监督中的监督作用;评估巡视工作效益是指巡视工作的效果与影响，既包括在党内产生的效果和影响，也包括社会影响。巡视工作绩效评估体系要把效率和效益统筹起来，设置科学合理的评估指标，充分反映巡视工作的实效性，以不断提升巡视监督质量。
完善巡视工作方式方法。要根据形势发展的需要，在现有常规方式方法的基础上，增强灵活性和针对性。特别是政治巡视，将“明察”与“暗访”相结合，通过不定期巡视，多次巡视甚至是多小组配合巡视，加强与纪检监察、审计、反贪、信访等相关部门、单位的联系与合作，积极主动地发现问题线索。总之，必须结合新情况、新问题，不断进行巡视制度创新，才能将巡视制度打造成全面从严治党的一把“利剑”。
参考文献：
[1]中共中央文件选集：第1册[M].北京：中共中央党校出版社，1989.
[2]中共中央文件选集：第4册[M].北京：中共中央党校出版社，1989：628-629.
[3]中央通告第七号——关于党的组织——创造无产阶级的党和其主要路线[C]//中央档案馆.中共中央文献选集：第5册.北京：中共中央党校出版社，1990：652.
[4]新华社记者锻造.巡视监督利剑探索自我净化路径推动全面从严治党向纵深发展——党的十八大以来中央巡视工作综述[N].中国纪检监察报，2017-09-28（1）.
收稿日期：2019-06-19
基金项目：北京市教育委员会社科计划项目：《从严治党视阈下的党内巡视制度研究》（SM201611417010）
作者简介：王桂芝（1971-），女，内蒙古赤峰人，副教授，从事中国特色社会主义理论与实践研究;张丽嫣（1993-），女，贵州黎平人，硕士研究生，从事马克思主义中国化研究。