旅游地区城中村公众聚集场所消防安全治理模式初探

【摘 要】旅游地区城中村公众聚集场所在当地旅游业的带动下迅速发展起来，但与之相伴随的是消防安全隐患的不断增加，导致火灾形势持续严峻，如何有效推动解决旅游地区城中村公众聚集场所消防安全隐患，寻找路径选择，是当前消防工作探讨的一个话题。

【关键词】旅游 城中村 消防 治理

城中村是经济快速发展与城市化进程加快所导致的产物，而旅游地区城中村是在此基础上，伴随当地旅游业的蓬勃发展，人们生活水平日益提高，收入的增加，针对外来旅游、自驾车旅游的增多而使现有的宾馆、饭店、酒店、娱乐场所等公众聚集场所不能满足其日益壮大的旅游需求的情况下，城中村饭店、酒店等公众聚集场所在农民自家宅基地上大量建设迎合并满足了因旅游发展所引起的供需矛盾，但因旅游地区城中村所建的宾馆、饭店、酒店、娱乐场所等公众聚集场所存在诸多消防安全隐患，如果不对这些城中村加以管理，一旦恶化发生火灾将极易发生重大群死群伤事故。

1.旅游地区城中村形成原因分析

1.1城市化进程加快是导致旅游地区城中村形成的外在因素

随着经济社会的快速发展，城市化进程急剧加快，原有的城郊土地、房屋、人员和社会关系等并没有参与到城市化进程中去，与城市同步规划、同步建设。同时，在城市化进程中，城中村农民由于丧失了赖以生存的土地，在当旅游业的影响下，有相当一部分农民将自留地或宅基地用来建宾馆、酒店和其他公众聚集场所，用来出租谋利来维持生活。而且这种不合法建筑的建设因缺少有效管理，致使这种盲目的建设行为愈演愈烈。

1.2经济利益的驱动是旅游地区城中村形成的内在因素

旅游地区城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是村民追求土地和房屋收益最大化的结果。旅游地区城中村地理位置优越，土地实际潜在的价值很高，城市功能的扩张使村内房屋日益升值。不可否认的是，村民凭借自家宅基地进行房屋改建，想方设法满足不断增长的房屋需求，助长了“城中村”一批食利阶层的形成。特别是在城市化的压力下，对旅游地区城中村农民来说，用自家宅基地建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所无疑上上之选，一来风险最小，收益不菲，二来还能借旅游搞其他副业来增加收入，这种利益的驱动必然是农民将自家土地发挥到极致，所以城中村建筑可谓“五花入门，各式各样”。

1.3城乡二元经济结构也是导致旅游地区城中村形成的历史原因

我国长期实行的城乡二元管理制度是城中村产生的根源所在，农村土地集体所有制与宅基地政策则是城中村改造过程中问题复杂的根本原因。在这种二元经济结构下，旅游地区城中村农民在城市化进程中，因失去了原有的耕地，同时也因城乡户籍制度使的这一特殊的群体在短期利益与长期利益上博弈。既然城市化进程是必然趋势，如何利用现有的宅基地资源来获得收益，维持生计，那么在当地旅游业迅猛发展的浪潮下，用自家宅基地建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所来弥补因耕地的丧失的收益也是城乡二元经济结构下的城中村农民的一个选择。

2.旅游地区城中村消防安全现状

2.1违章搭建，与消防技术规范要求格格不入

旅游地区城中村宅基地本来是村民自己使用，不以营利为目的，但是为了生存，也在利益的驱动下，城中村农民在原有的宅基地上建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所。但是这些城中村农民在原有的宅基地上建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所时一因是宅基地无土地规划许可证、无建设工程规化许可证、无施工许可证等相关证件；二因在建设之初就没有考虑按消防相关要求办理行政许可手续，同时也因是宅基地手续不全办理不了消防行政许可证。因此，在这种情形下旅游地区城中村农民就按照自己的意愿来建，最终就成了“三无”建筑。此外，这些建筑多为砖混结构，耐火等级偏低，建设完工后对装修材料选择的随意性，这在无形中又提高了火灾危险性系数。

2.2房屋建设五花八门，存在先天性火灾隐患

因为旅游业的迅猛发展，城中村农民的房屋五花八门，同时也为了收益的最大化必然最大限度地利用现有土地进行开发，其结果就出现五花八门的建筑，混乱布局，而且楼层普遍为四到五层，甚至到七层，而安全疏散楼梯有的却只有一把，未设封闭楼梯间、安装防火门，安全出口上还安装铁栅栏，门窗还因防盗需要设置了影响逃生、疏散用的防盗笼，通道上还摆放一些在房间暂时放不下的一些较大的物件等，或者为了使用的方便，也会在通道上放一些生活物品或者停放摩托车，致使安全疏散通道被占用、堵塞，一旦起火，如果得不到有效的控制和扑救，极易形成火烧连营的局面。

2.3安全意识淡薄，消防设施完好率难以保障

旅游地区城中村一些农民安全防范意识低，在建设之初为投入最小收益最大也没有安装室内消火栓系统，同时也因侥幸心理不会发生火灾就不安装配置灭火器、应急照明灯、安全疏散指示标志这些常规的消防器材，或者也有的安装了一些消防设施，但自安装、配置了这些消防设施后，消火栓水箱被用作生活用水箱，致使消火栓系统无水或压力不足，或因省电将应急灯、安全疏散指示标志断电，使其名存实亡，更还有自安装、配置后只重效益、不加管理导致这些消防设施、器材、安全标志未保持完好有效。

3.旅游地区城中村治理存在的困境

3.1需求层次论

近几年来发生在旅游地区城中村的火灾特别是亡人火灾已经引起政府部门的关注，政府部门也决定下大力气进行整治，但因经济发展还达不达对城中村进行拆迁改造要求，因此收效甚微。根据马斯洛需求层次理论生存是人的最低需求层次，当生存无法保障时，他可能为了生存可以做出任何事情，以获取生存的权利。特别是当政府要决定联合相关部门对旅游地区城中村进行彻底整治时，城中村农民就会顺势而动，对政府的行为进行抵制和反抗，他们会以失去土地无法生存才在自家宅基地上建立这些公众聚集场所来谋利为由，如果现在连最基本的生存都无法保证了，那么他们能做的就是上访或引发大规模群体性事件，以引起关注寻求帮助。

3.2J曲线理论

戴维斯革命的J曲线也理论就指出，贫困本身并不足以引发冲突，冲突发生的一个前提条件是对未来更好生活的向往。人往高处走，水往低处流，如果现实生活和期望之间的差距太大，那么必然会使心中的挫折感增加。而挫折感增加会带来敌意行为和攻击行为的增加，而后引发冲突。因此当对旅游地区城中村进行整治而直接伤害或触及到旅游地区城中村农民的切身利益时，特别是对要获得生存利益时进行剥夺时，这两者之间的对立就会达到一个极限，当一旦突破极限，这种引发冲突的概率就相当高。

3.3博弈取舍论

当政府的下决心整治和旅游地区城中村农民的抵触形成对立时，就出现了博弈取舍，当前正是处在一个社会转型和矛盾多发的时期，因此政府要做的就是要发展，要稳定，只有靠发展才能解决其存在的矛盾，只有稳定了社会才能更好的发展，如果在维护稳定发展的过程中导致了不稳定，引发了群体性事件，政府的大量精力又投入到如何来维护稳定之中；而旅游地区城中村农民在个人的既得利益都无法得到保全时，那么只有一个结果就是极力通过各种手段，包括合法或非法手段进行捍卫，在捍卫的同时为求长远的生存需要还要求使其经营合法化。因此在这场博弈过程中，任何一方稍不当，其后果可想而知。

4.对旅游地区城中村治理存模式初探

4.1因势利导，制止私搭乱建行为

要想杜绝不符合规范的房屋继续猖獗下去，就要因势利导，“从房屋布局、道路系统的改造、公共服务、绿化通风条件的改善、市政公用设施建设等方面着手，突破城乡二元管理体制的局限，坚决制止违章建设，充分兼顾经济功能和社会服务功能，使城中村与城市真正融为一体”。首先要制止此类建筑继续私搭乱建，使旅游地区城中村农民认识到要在自家宅基地上建立用于营利性质的场所就必须先进行消防设计规划，按照消防设计规范的要求来建设，房屋的消防安全才有保障，才能得到消防部门的认可。

4.2标本兼治，重在疏导，使整治隐患目标明确

旅游地区城中村在宅基地上建立的用于营利为目的的公众聚集场所，其建筑本身就不符合消防技术规范，要彻底整治使其不让经营，这对于城中村农民来说意味着对他们生存的威胁。如何引导并缓解这种现象的长久存在下去，其选择路径就是对原有建筑进行限制性规范，使其通过局部改造和限制使用达到消防技术规范要求。特别是消防部门在处理过程中要严格依照《建设设计防火规范》要求经营者在整改的基础上进行限制性使用，以确保消防安全。同时，经营者可以委托取得法定资质的消防技术服务机构进行消防安全评估，对于评估合格的，消防机构可以依据相关规定出具消防安全检查合格意见，对于评估不合格，且无法整改的，消防部门要建议其改变使用性质，对拒不改正的，坚决采取“关、停、搬、拆”的方式消除隐患，做到整改到位，不留后患。

4.3网格化管理，发挥社区（居委会）、派出所日常监督作用

对旅游地区城中村的消防安全管理，在日常管理中更多与之打交道的就是公安派出所和社区（居委会），消防部门在推进当前的消防安全网格化管理模式同时，指导并推动社区（居委会）、派出所根据辖区情况对城中村进行网格化划分，从街道一级到社区（居委会）、派出所再到城中村各个楼院，按照大网格、中网格、小网格，一级分一级，明确消防责任，落实消防责任，牢固树立“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”的意识，建立起管理整治城中村的长效机制。并健全消防组织，并建立义务消防队伍，以缓解人民日益增长的对消防安全的需要。同时，结合消防安全“五进”工作，组织城中村相关行业人员开展安全隐患自查自除，开展消防演练，提高其逃生自救能力。

4.4注重实效，强化宣传，营造人人消防的局面

不何否认的是，城中村消防工作越来越成为消防工作的重中之重。但是城中村消防基础设施薄弱、滞后，消防安全管理长效机制脆弱，已成为消防工作存在的安全隐患。因此，消防安全宣传就显得尤为重要，消防部门在开展消防工作时可重点对城中村学校、家庭开展有针对性消防安全宣传以形成浓厚的消防宣传教育氛围。对有经营场所的农民还要将其纳入到消防安全责任人培训和消防安全管理人培训之中，促其自觉遵守消防法律法规，规范经营活动中的消防安全行为，减少由于违章操作、带险经营而导致的火灾事故。

（作者单位：云南省景洪市公安消防大队；云南 景洪 666100）

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