高校贷款成因及解决方略

[摘要]随着高等教育由精英教育转向大众教育，我国的高等教育事业得到迅速发展，各高校因扩招和国家财政投入不足等原因，致使办学资金出现了短缺，贷款融资成为解决资金短缺的有效途径之一。但巨额的高校贷款对于其自身发展以及银行和政府方面都存在一定的风险，如何防范贷款风险已经成为高校和其他部门急需解决的现实问题。可行的解决方略：一是政府加大对高等教育的投入，二是高校多渠道筹措资金，三是政府、银行、高校三方共同协商权宜方案。

[关键词]高校；贷款；风险；解决方略

[中图分类号]G640　[文献标识码]A　[文章编号]1671-8372(2008)03-0089-06

高等教育经费短缺是一个永恒性的世界问题。随着我国高等教育大众化步伐的加快及社会对高等教育需求的日益增长，在高校规模的急剧扩张中，资金短缺始终制约着我国高等教育的发展。为适应高等教育发展的需要，高校普遍采取“银校合作”的形式，银行贷款迅速成为高校发展所需资金的主要渠道。但值得注意的是，高校在利用银行贷款时也面临着前所未有的风险，防范贷款风险已成为高校快速发展过程中必须认真面对的现实。据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，部分公办高校向银行大量举债，有的高校贷款高达10亿元至20亿元，目前高校向银行贷款总量约在1500亿元至2000亿元之间，也有调查认为，已高达2000亿元到2500亿元，但实际上高校债务远远不止这个数目。截至目前，山东省教育厅所属23所高校贷款余额逾100亿元，这些贷款每年仅利息就需要5亿元，而省财政对高校投入的增量每年只有1亿元。如此巨额之贷款，其形成原因、存在风险及解决之道，越来越引起人们的高度重视。

一、高校贷款形成的客观原因

(一)高校扩招面临的压力

1999年，第三次全国高教会议明确提出要扩大高等教育规模，从此，我国高等教育开始从精英教育转向大众化教育(详见表1)。

由表1数据可以看出，我国高等教育招生人数在1999年扩招后的10年间，从108万人迅速上升到566万人，普通高等教育在校生规模增长了4.5倍，各类高等教育总规模增长了2.2倍。目前各类高等教育总规模已超过2700万人，规模居世界第一；高等教育毛入学率已达23％，进人了世界上公认的高等教育大众化阶段。规模的急剧扩大，不仅高校，就是国家也是始料未及的。早在1996年4月10日，国家教委发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出到2010年教育事业发展的主要目标是：高等学校在校生增加到950万人左右，毛入学率达到11％左右。《全国教育事业“十五”规划和2015年发展规划》提出的2010年的目标是：各类高等教育在学人数达到2300万人左右，高等教育毛入学率争取达到20％左右，然而这一目标，也已在2005年被提前5年实现。高校要想把1998年的340万在校生到2007年的2700万在校生的学习生活条件保障好’首当其冲的就是要解决住的问题，学校土地面积和校舍必须扩大，才能保证新增的2300多万在校生进驻高校。据统计，从2000年到2002年年底，全国新建和改造学生公寓4300万平方米，超过建国50年累计建设3200TJ平方米建筑面积的总和；新建和改建学生食堂530万平方米，接近建国50年学生食堂的总建筑面积。2002年至2006年，学校占地面积从112万亩增加到212万亩；教学用房从1.2亿平方米增加到2.7亿平方米；教学仪器设备总值从617亿元增加到1424亿元。所有这些投入，在国家财政和学校自筹资金不足的情况下，就只能向银行贷款以补充资金缺口，贷款在整个学校投资体系中所占的比例越来越大。

(二)国家财政投入严重不足

1993年制定的《中国教育发展和改革纲要》提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％。”“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于15％。”1995年颁布的《中华人民共和国教育法》也明确规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。”“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》把教育投资定性为基础性而非消费性投资，这是我国教育投资在思想认识上和理论上的一个突破，再次强调提高财政性教育经费支出占GDP的比例应努力达到4％的目标。

众所周知，财政性教育经费占GDP的百分比，是国际公认考核各国教育投入的主要指标，是由国家的能力及国家考虑对教育支出的优先程度来决定的。它较少受国家大小的影响，较准确地反映了教育在国家发展中的战略地位。财政性教育经费相对于国民生产总值的比重，世界平均水平为4.9％，发达国家为5.1％，欠发达国家为4.1％。我国把这个百分比定为4％也只是达到欠发达国家的水平。纵然是这个水平，我国也没达到(详见表2)。

由表2可知，在“八五”期间，我国财政性教育经费占GDP的比重，持续下滑，1995年滑到谷底，只有2.41％。“九五”期间缓慢爬坡，2000年爬到2.87％，每年增长不到0.1个百分点。“十五”开局很好，第一年就达到3.19％，突破了3％的大关。2002年再传捷报，达到3.32％，增加了0.13个百分点。正当大家预期不久达到4％的时候，没想到2003年下降为3.28％，2004年下降到2.79％，只相当于1999年的水平。如果国家将1993～2006年国家财政性教育经费缺口的16013亿元补齐，以高等教育经费占国家财政性教育经费的20％计，将有3200亿元。果真如此，高校将不复有贷款负担。

(三)商业银行因高校的稳定性和成长性主动放贷

作为商业银行，面对居高不下的居民储蓄，急欲找到一种风险较低且收益稳定的投资项目。在高校大规模扩张引起贷款资金需求的情况下，高校的稳定性和成长性使银行以主动的姿态与高校合作。银行普遍认为：第一，高校作为一个特殊群体，高校预算内的贷款项目，主管部门给予一定的财政贴息，认为高校贷款利息偿还有保障。第二，鉴于我国高等教育事业的公益性和高校的非营利性的特征，高校具有国有性质，—方面教育是政府重点扶持的，另一方面又存在政府的担保和支持，认为高校贷款出了问题，国家也不会轻易令其破产。第三，高校扩招使银行看到巨大的资金投放市场前景，由于实行教育成本分担机制，高校向学生收取一定比例的学费，学校收入稳定，具有还本付息的能力。第四，政府的政策

导向。1999年12月6日，时任教育部部长的陈至立《在教育部2000年工作会议上的讲话》中指出：“利用银行贷款加大校园改造和建设力度，使学校的教学设施、体育设施、基础设施有较大改善。”2001年7月1日教育部印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确提出：“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业。合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这一系列相关文件所代表的教育政策，在一定程度上为高校贷款打开了政策的缺口。第五，高校建校历史的长短和教育质量的高低形成了一定的社会知名度和信誉等级。正是基于上述认识，银行才对高校表现出极大的热情，高校才在“投资饥渴”的境况下与银行联手共同步入“校银结合”的“蜜月期”。

(四)高校之间竞争、教学评估等也是导致高校大量贷款的原因

在市场经济条件下，高校之间的竞争也非常激烈，不仅表现在学校所在城市、地理位置、学校占地面积、校园建设规模、实验仪器设备等硬件设施上，而且表现在师资队伍建设以及学科建设、科研研究水平等软件上面。许多高校许诺为引进人才配备办公设备、实验室、启动资金、住房等条件。所以，日益激烈的竞争迫使许多学校不惜斥巨资来增强实力。

随着扩招带来的人数的不断增长，为保证教学水平和人才培养质量不致滑坡，教育部近年来开始对本科教学水平实施评估。为了达标，特别是追求优秀成绩，各高校只有按照《普通高等学校基本办学指标合格标准》规定的生均占地面积、生均教学行政用房、生均宿舍面积、生均教学仪器设备值等来购置土地、购置设备、修建大楼、改善教学环境，学校也因此背上了沉重的债务包袱。

二、高校贷款带来的潜在风险

由于国家、高校、银行对于高校贷款问题在认识上的偏差，导致高校贷款规模过大，由此带来了多方面的潜在风险，而这些风险的存在对于国家、高校、银行来说都是巨大的发展风险，应当引起足够的重视。

(一)高校财务风险

高校经费的主要来源，一是财政拨入的教育经费，二是高校自己收取的学生学费，三是高校的科研成果转化带来的收入，四是校办产业的创收。实际上这些资金基本上都用于维持高校的人员经费、公用经费和教学经费等刚性支出。而高校偿还银行贷款债务的主要来源，只能依赖于高校招生人数的增加和学费标准的提高。众所周知，自1997年高校收费并轨以来，高校收费已经使很多普通家庭难以承受，甚至有人指出，中国高校收费水平从学费绝对值、学费在教育成本中的比例、学费占人均GDP的比例这些指标来看，无论是与国际上收费较高的国家横向比较，还是与我国自身纵向比较，都已严重偏高。在这种情况下，再提高高等教育的收费标准将导致我国教育不公平现象的激化进而影响社会公平的实现，甚至影响到社会的安定团结和繁荣发展。2001年、2002年国家计委、财政部、教育部已连续发文要求：高校收费标准必须控制在2000年水平以下"收费标准不得突破教育成本的25％。由此看来，提高学费标准是行不通的。扩大招生规模呢?恐也难成为真正的解决之道。随着我国经济和产业结构调整步伐的加快，社会对人才需求的结构将进一步变化，高校如果不能及时进行发展战略的调整，“优胜劣汰、适者生存”的市场法则就会凸现作用，部分高校就有可能在招生和毕业生就业问题上面临严重困境，最终导致教育资源闲置。因此，偿还贷款的资金只能从紧张的日常经费中“硬挤”。日常经费的减少又必将影响到学校人员经费、公用经费、教学经费等的正常开支，学校的日常运作受到威胁，由此而引起的高校财务危机将一触即发。

(二)银行金融风险

商业银行是以追逐利润为目的的，以金融负债和金融资产为主要对象，如果贷款收不回来将会影响其负债，所以商业银行对任何一笔贷款都规定明确的资金使用成本收取利息，而且还约定了使用期限，到期使用者需要偿还本金。在高校资金来源受国家教育政策和高校未来招生规模影响的情况下，用于归还贷款的资金也将经历由高速增长到逐步稳定甚至下降的过程，一旦高校资金链断裂，出现财务危机，必将影响银行贷款的如期收回，造成大量的呆滞贷款，引发金融风险，这一后果是极其严重的。

高校还不了银行贷款本息是否可以用高校资产抵偿呢?担保法规定，高校的用地和建筑物等教育设施不能用于贷款抵押，故在实际操作中以公益设施为抵押的贷款缺乏法律保障。银行对高校主要采取的是信用贷款。尽管2002年人民银行与教育部联合发文，宣布学生宿舍的建设资金贷款可用宿舍的收费权为质押，然由于高校无有效的抵押资产，因而一旦高校欠账，银行仍然无可奈何。

(三)政府财政风险

《高等教育法规定》：高校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。因此，国家对高校贷款没有实施过多的干预，但事实上大规模贷款的风险将由政府来承担。当高校正常的教学活动因贷款无法偿还而受到影响时，或者银行给政府施加诉讼压力或者破产压力时，由于高校的特殊性质，政府不得已要为高校的贷款“买单”。久而久之，政府承担的风险会越来越大，必定会造成财政上的重大负担。

三、高校贷款的解决方略

从目前来看，大多数贷款高校都感受到了还贷压力，仅靠贷款高校自身已经很难化解贷款风险。这一问题如不及时解决，可能会引发越来越多的问题。如何化解当前的危机?只能是一靠政府，二靠高校自身，三靠银行协作。

(一)政府加大对高等教育的投入

如前所述，近10年来，我国高等教育得到了飞速发展，其规模已跃居世界第一，这其中最大的受益者是政府。首先，高校贷款建设形成的资产从归属来看属于国有资产，高校只是受托管理和实际使用者，高校的成员或管理者并不能从此项资产中获得财产收益。公办高校虽然具有法人资格，但在现行体制之下，无论何方投入高校的资产，最终都归国家所有。在国家没有增加投入的情况下，高校自己贷款建设，事实上是各级政府默许的。其次，高校贷款建设是为了完成政府确定的招生任务，实现扩招目标。再次，贷款建设为高教发展奠定了物质基础，更有利于各级政府的地方经济和社会发展目标的实现。因此，无论从财产归属、实际效果和利益归属来看，政府都是高校贷款建设的最大受益者，无论从“谁受益、谁付费”的原则，还是从负担能力原则出发，政府都应千方百计地挤出资金，办好高等教育，保证高等教育经费在整个财政预算中占据应有的比重。

2006年全国教育经费为9815.31亿元，比上年增长16.59％。其中，国家财政性教育经费为6348.36亿元，比上年增长23.00％。政府对高等教育的投入也逐年增加。2007年，针对普通高等教育和职业教育，中央财政支出95亿元，建立和健全了国家奖学金、助学金制度，并在教育部直属的高等师范大学实行师

范生免费教育。可以说，政府大大加强了对高等教育的投入。但是，财政性教育经费没有实现国家承诺的达到占GDP4％的目标。

政府对高等教育的投入必须制定一系列有关高等教育经费保障的政策法规，从法律的高度明确政府在高等教育投资中的主导地位、具体政府应当承担的责任，真正实现教育财政投入的持续增长。对财政性教育经费占GDP的比例逐步达到4％这一目标加以具体化，明确各年达到的比例数，争取尽快实现，并随着高等教育的不断发展和高等教育招生人数的扩大，逐步扩大高等教育财政性经费在财政性教育总经费中的比例，确保高等教育生均事业费随经济的发展逐年上升。

此外，国家在税收方面对高等教育的优惠政策同样是对高等教育的投入。现行的许多法律、法规对高校活动中涉及的税款及规税进行减免，如“对学校提供的教育活动、高校后勤实体经营学生公寓获得的租金和服务性收入免征营业税；高校土地房屋免征房产税、城镇土地使用税；高校学费收入、后勤实体收入免征企业所得税”等等，这些政策在一定时期和一定程度上对高等教育的发展起到了促进作用，但随着高等教育改革的逐步深入，国家应当在适当扩大减免有关税费的范围以及在规划、审批学校发展用地、置换原有校区土地等方面，给予高校更大的优惠政策。

(二)高校多渠道筹措资金

高等教育不属于义务教育范围，因此，高校的经费来源不应该全部由国家承担，高校有必要自行多渠道筹措资金，保证自己的正常运转。

一是加强对应收款项的催收力度，提高应收款项的到账率。应收款项主要包括应收账款、应收票据、其他应收款等，在高校内部的应收款项中以应收未收的学费为主，因此高校要做好助学贷款工作，提高学费到账率。对于高校和外单位的应收款项要及时催收，必要时可制定现金折扣的信用条件，以提高应收款项的到账率，增强高校的还贷能力。

二是开源节流。很多学校在城市的市中心拥有校区，由于城市的发展，这些校区难以再拓展，如果置换给其他单位用于市区发展，对双方都能产生较大的经济效益。在节流上，学校首先要提高现有资产的使用效率。制定资产的购置、使用、报废等一系列规章制度，加强报批和审核力度，控制设备购置，论证各类设备更新换代时间，提前制定工作预案，以提高设备使用效率，节约内部开支，包括水电费的使用。如有的高校已将长明灯全部换成节能灯，年节约逾百万元。其次，加强对基建项目的监控。从整体规划到项目决策，从委托设计到招标投标，从委托监理到施工管理，以及合同签订、图纸变更、材料采购、决算和审计，都要经过严格的监督管理。特别是新校区在合理规划和使用方面，有不少地方值得反思。如很多校园设置大片绿草地、大片湖面和亭台楼阁、建筑使用面积在50％以下的教学楼、奇特的建筑外形设计等。大学的领导者和规划者要转变校园建设的观念，科学规划和开发利用现有的大片新校园，把部分草地和湖面变成能产生经济效益的教学科研用地。

三是争取社会捐赠。在美国、日本等高等教育发达国家，人们有捐资助学的传统，通过捐资助学，教育事业得到了极大支持。如斯坦福大学，2000年当年学费收入约1亿美元，而校外的捐款高达3亿多美元。2007年《亚太区财富报告》显示，截至2006年底，我国共有49.8万富裕人士，较2005年增加了9.21％，在亚太区占19％，这些富裕人士拥有的财富总值达2.41万亿美元，掌握着亚太地区28.7％的财富。然而我国大富豪或大企业对国内大学的捐赠力度甚微。究其原因，主要是由于我国没有出台相关教育事业捐赠的税收优惠政策，社会人士对社会捐赠的认识还不到位，大学本身对争取社会捐赠还不够重视，使得社会对教育资助还处于低水平阶段。

(三)政府、高校、银行三方共济

高校的巨额贷款涉及到政府、高校和银行三方的利益，为了解决高校的巨额贷款负债，有必要三方共同协商。

首先可以考虑以银团贷款的方式进行债务重组。高校贷款资金主要用于新校区建设，由于基础设施建设具有建设周期长、对资金规模要求大的特点，因此，尽管高校贷款规模已经十分庞大，但仍不足以满足高校后续的基础设施建设需求，许多高校相继出现半拉子工程；同时，高校贷款一般涉及多家银行，不仅手续繁杂，而且高校难以统筹资金，往往贷款结构和期限不合理。针对上述问题，江苏、河南、山东等省的高校开始与银行合作，积极探索以银团贷款方式进行债务重组，以降低高校和银行双方的风险。如江苏大学于2005年引进中国工商银行江苏省分行投资银行部作为债务重组财务顾问，最终组成由工行江苏省分行为牵头行，江苏省分行等另三大国有银行为参与行的银团，于2007年1月22日银团贷款正式签约。此举不仅整合了学校原有的近7亿元贷款余额，而且新增贷款2亿多元，并将原2007～2009年到期的贷款适当延期。江苏大学由此渡过难关，银行的贷款风险也得以控制。

其次，调整贷款结构，变短期贷款为长期贷款，变商业性贷款为政策性贷款。与基础设施建设一样，高校贷款也具有周期性的特点。一般从开始贷款到还本付息结束可以划分为两个阶段。在第一阶段，高校的自身收入还不足以偿还贷款本息，往往还需要年年贷款，以新的贷款来偿还旧的贷款，即借新还旧、以贷还贷，这一时期称为举债前半期。此后随着未偿贷款余额的逐渐减少，高校自身收入在还贷资金中所占的比例越来越多，借新还旧的比例越来越少，当高校完全无需再向银行贷款，可以凭借自身收入还本付息时，便转入举债后半期。从当前中国高校贷款的实践来看，大部分高校仍处于贷款的前半期，这一阶段还需持续一段时间。然而根据高校与银行签订的协议，目前大多数高校都已进入还贷高峰期且贷款陆续到期，这就导致贷款实践与贷款协议产生冲突。在目前高校自有资金无法在规定期限内还本付息的情况下，为避免不良贷款的形成，解决这一冲突的有效方法就是适当延长还贷期限，将集中于当前的高校还贷压力分散，使高校贷款从前半期向后半期顺利过渡并最终完成整个贷款周期。这一思路不仅符合经济学理论，而且能在很大程度上缓解高校的燃眉之急以及银行的信用风险。因此，从中央到地方政府，从教育部门到金融机构，都对通过调整贷款期限来化解高校贷款危机倾注了很大的热情并为此积极奔走。

总之，高等教育飞速发展中带来的贷款与还贷问题，既需要国家的重视和投入，需要大学的积极应对，也需要政府、高校和银行的三方共济，只要各方给予高度重视并积极采取应对措施，就一定能化解任何风险。

[责任编辑　张桂霞]