食品多头监管存疑

不能片面看待食品监管和食品行业发展之间的关系，因为食品安全与人们的生命健康有关，必须加强监管。同样，食品监管也不能管得过严过死，要保持食品行业正常的生产经营环境，保持企业的合理利润。

一边是一个人犯错误四个人打板子；另一边是管奖励的不管质量，管质量的不管奖励。

这种看似矛盾的监管方式正是现阶段食品监管尴尬的现实写照。

然而，在矛尖还是钝固的争论中，毒奶粉、三聚氰胺、瘦肉精、添加剂等食品安全事件屡屡上演却是不变的事实，变化的只是三鹿、皖毛毛是等食品企业前仆后继倒下的原因各不相同。

民以食为天，食以安为先。作为一个13亿人口的大国，我们何时才能吃得安全?我们的食品监管究竟该如何保持松弛有度才能促进食品行业的健康发展?食品生产经营一线的企业家们对食品监管又有着怎样的呼唤

6月22日，带着这些疑问，《徽商》杂志独家专访了已获准筹建的安徽冷冻行业商会发起人、中国冷冻食品专家魏宜龙。源头空白待填补

魏宜龙介绍，改革开放以后，我国食品监管走过了一条由宽到严的监管之路。

改革开放初期，为解决人们的吃饱问题，国家对食品行业进行了全面放开，各类资本和各种经营主体都可以进入食品生产领域。

“那时候，人们租几间房屋搞个作坊就可以生产加工食品，整个行业基本上处于无人监管的状态。”

但随着经济社会的发展，尤其是各种食品安全事件的出现，国家渐渐意识到与人们生命和健康息息相关的食品企业必须进行严格监管，于是食品监管很快提上了政府议事日程。

自2004年1月1日起，我国首先在大米、食用植物油、小麦粉、酱油和醋五类食品行业中实行食品质量安全市场准入制度。这就是所谓的Qs认证。此后，随着Qs认证在食品市场的全面应用，我国食品监管体系逐步成形。

2008年，影响波及全球的三聚氰胺事件无疑是中国食品监管真正的里程碑事件。

在反思三聚氰胺事件的沉痛教训中，我国迅速制订了《中华人民共和国食品安全法》，并于2009年6月1日正式施行，标志着我国食品安全监管的法律体系进一步完善。

不像汽车、家电等其它产业，生产和销售只涉及配件商、整车(机)厂、经销商、消费者等少数环节，对食品工业而言，从田间到餐桌，是一条漫长而复杂的旅程，涉及生产生活的方方面面。

目前，我国食品生产大致可分为种养、生产加工、流通销售、餐饮等几大环节。

正是这个先天特征，决定了食品行业的市场监管体系和质量控制体系比任何一种现代工业都要烦琐复杂。

在改革开放过去的三十多年中，整个食品工业链条上成长最快、实力最强、管理水平最高的环节是加工制造。因为管理一万个种植五亩土地的农户和管理一家五万亩种植规模农业产业化公司的难度不可同日而语。

而在其它环节，集中度与可控性相对较低，由此堆积了大量的食品安全风险。

据了解，当前中国食品监管主要分布在五个部门。

其中，农业部门监管种养殖，负责食品安全的源头；质量监督管理部门负责监管食品生产环节，工商部门负责流通环节的监管；卫生部门负责协调；同时，《食品卫生法》中规定食品药品监督管理部门也负有食品安全的监管职责。

魏宜龙表示，在食品安全的源头，种养殖产品的质量监管是由农业部门负责的。现实情况却是，农业部门除在畜产品防疫、屠宰等领域拥有一定执法权外，基本上没有其他农产品质量监管领域的执法权，其对种养殖产品的质量监管缺乏有效的手段。

即便现在政府加大了对农副产品生产的扶持力度，每年都评选各级农业产业化龙头企业给予奖励，农业部门也大多只重视种养殖企业的规模，而不重视企业种养殖产品质量。加之，我国种养殖业分散经营的现状，食品生产源头的种养殖农副产品质量存在明显的质量监管空白。

这无疑从源头上给食品安全埋下了很大的隐患。

“假如源头上的种养殖产品质量不合格，如添加剂等，肯定会影响下游生产加工和销售企业的食品安全。只是一旦出了问题，受罚的往往是后者。这是不是很可怕?”

此外，国家发改委、商务部都有部分专项资金鼓励食品生产企业提高产品质量和安全标准，对安全和质量搞得好的食品企业进行奖励。但是，食品质量监督管理的执法权却掌握在质量监督管理部门的手里。换句话说，这种奖励办法远不像国外的奖补政策一样直接与食品企业质量挂钩。

这意味着，通过奖励引导食品企业重视产品质量和安全的杠杆作用并不明显。

魏宜龙建议，要弥补食品安全质量的源头监管空白，首先要推进农业产业化，改变我国种养殖业分散经营的现状，为种养殖业标准化、统一化的质量监管创造条件。

其次是要填补种养殖源头质量监管执法权的空白，不仅重视生产规模，还要重视种养殖等食品行业的源头产品质量。

国外模式或可借鉴

除了建议填补食品工业源头质量监管空白外，魏宜龙认为，我国食品行业的法律法规和行业标准不健全的现状也给企业监管带来很大漏洞。

“我们国家不像欧美国家，法律已经成熟了，有些法律法规的规定已经明显跟不上时代发展。比如我们冷冻食品行业，有些法规还是1994年制定的，十几年来市场环境发生了很大的变化，但法规却依然没有改变，已经严重滞后。”

据介绍，我国食品安全领域多部门、分段监管体系，与欧、美、日等发达国家都不相同。

中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授吴广枫就认为，食品行业因产业链长而实行分段监管也无不可，但分段监管加上多部门就容易造成重复、交叉管理，出现相互推诿现象。

多部门、分段监管对食品产业链的影响主要表现在各环节受力不均，既存在重复监管，又有监管疏漏。不仅如此，政府监管部门既是食品安全的行政监管者又直接面对企业进行食品安全的检测。

魏宜龙告诉记者，尽管食品行业分散经营的特性决定了食品安全监管必须有农业、卫生、工商、质监等部门联合完成，但“多头执法”客观上增加了食品企业生产经营的不确定性。

“现在，食品企业监管的多头执法现象比较严重，常常是企业犯了一个错误，四五个部门过来打板子，它怎么能承受得住?”

众所周知，食品生产加工和流通领域一直是我国食品安全监管的重点。但“不管就乱，一管就死”这一困扰中国多种问题的悖论在食品行业同样存在。

对此，魏宜龙强调，不能片面看待食品监管和食品行业发展之间的关系，因为食品安全与人们的生命健康有关，必须加强监管。同样，食品监管也不能管得过严过死，要保持食品行业正常的生产经营环境，保持企业的合理利润。

“企业和人一样。一个人如果生存不下去，往往会铤而走险。如果食品行业的企业家企业无利可图，他也会毫无顾虑的。”

近年来，我国食品安全事件频发，各级政府都加大了对食品安全企业的监管。在魏宜龙看来，这种近乎运动式的食品监管模式并不利于整个食品行业的健康有序发展。

“一碰到食品安全事件，舆论压力一来，有关领导就要求对食品行业进行‘严打’，甚至根本不考虑‘严打’措施是不是合法合规，我国食品行业现行的运动式监管模式弊端很多。往往‘严打’时间一过，市场又恢复原样，老问题依旧重现。这就像钟摆一样，对我国食品工业的长期健康发展很不好，问题归根结底还是我国的食品监管法律法规体系不健全。”

从国外来看，政府在食品安全的职能上主要是负责制定法律和适当的行政监管，而将技术推广、市场监管和企业审核责任交给非官方组织。而我国食品行业的标准大多是由国家相关部门委托有关专家和企业制订，行业标准体系并不完善。

魏宜龙就称，安徽冷冻行业商会正式成立后的第一件事就是制定冷冻肉食品的省级标准，以净化市场，提高安徽冷食品的整体质量。

在呼唤尽快健全完善我国食品行业法律法规体系的同时，魏宜龙还建议学习借鉴欧美国家的食品企业违规处罚经验，对违规违法实行企业“连带责任制”。

他举例说，在国外，一个消费者购买了一只问题鸡翅，经过法院判决后，生产者和销售者不仅需要赔偿这个消费者的损失，还要赔偿所有买过这款鸡翅消费者的损失。违法企业往往因此会倾家荡产。

“仅靠良心和道德去约束企业远远不够，一定要加大食品加工企业的违法成本，一旦违法，就倾家荡产，使他们不敢以身试法。”

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