关于高校学生权利救济机制的思考

摘 要：主要专注于思考高校学生权利救济问题。主要研究目的是为高校学生管理纠纷解决机制的构建提供借鉴。通过分析当前我国教育法律法规和高校学生管理工作中法律救济方面存在的缺陷，提出了进一步完善高校学生管理工作中法律救济机制的措施，设计了一个相互补充、逐级审查、三级保护的权利救济体系 。

关键词：高校学生管理；学生权利；权利救济体系；校内申诉；校外申诉；司法诉讼

作者简介：高梅梅，女，安徽医学高等专科学校思政教研部副教授，主要研究方向为法律教育。

中图分类号： G715 文献标识码： A 文章编号：1674-7747（2016）20-0045-03

当前，我国高校学生管理体制中的问题层出不穷，各类高校与学生的权益纠纷时有发生，高校在处理或解决学生的权利冲突中缺少制度性规范。由此导致，在实践中，一方面，学生认为，自己的权利没有得到合理保障；另一方面，学校管理部门却因没有提供救济渠道，而让自己居于不利的地位。在依法治校的时代背景下，这些问题不仅导致高校管理工作的无序，也进一步暴露了当前我国法律法规及司法实践在治理高校管理中的不足。高校在加强纠纷发生防范机制之外，完善事后的法律救济体系更是健全教育管理体制、依法治校的内在要求。

一、高校学生权利救济中存在的问题

（一）现有教育法律法规体系尚不完善

现行教育立法规定了三种纠纷解决机制：校内申诉、校外申诉和司法救济。①然而，从现行法律体系看，对于如何保障大学生受教育权的国家、社会责任的规定不充分，学校、教育主管机关、司法机关在职责上没有明确的界限，导致在实践中不具可操作性，学生权益也无法穷尽应有的保护，并产生了不必要的资源浪费。

（二）学生权利救济渠道不畅

在实践中，高校学生申诉处理委员会的成员多来自于学校教育管理层，从而，形成了高校学生管理部门既是当事者，又是裁判者的现象。在司法实践中，司法部门因司法负担过重，常对性质不严重的高校与学生纠纷处理简单，以双方的自己协商处理为原则。法院经常以人身权或财产权不包含受教育权，学校内部管理行为不是具体行政行为为理由驳回起诉。这些做法使得当前的法定救济途径不能尽其所用，也使学生与学校之间的教育纠纷和矛盾无法得到彻底的解决和有效的化解。

二、权利救济体系构建的设想

对不同的行为应相应设置不同的救济途径、方式和方法；反之，救济途径、方式和方法亦应与被救济的行为相适应，应根据被救济行为的不同特性设置具有与被救济行为相适应的程序和制度。[1]整合高校在管理学生过程中所做出的招生、日常管理、违纪处分、颁发毕业证、授予学位等各类行为的不同救济途径，笔者认为，在实践中可以统一于一个相互补充、逐级审查、三级保护的权利救济体系。

（一）第一级：校内申诉

1.校内申诉的受理范围。校内申诉是学生权利救济门槛最低的一种途径，其受理范围应包括学生认为任何权利受到侵害或不公正对待的一切事项。而当前的法律法规中对受理范围却又不同的规定。《教育法》第四十二条的规定，学生的申诉范围包括两个方面：（1）对学校给予的处分不服可提起申诉；（2）对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益可提起申诉。而《高等学校学生管理规定》第六十条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”可见，两者对校内申诉的范围规定并不一致，《管理规定》中学生申诉范围较窄，只涉及学生身份变化的处理和学生对学校处分不服的情况，而没有涉及到侵犯学生其它合法权益的情形。而在实践中，学生权利受到侵犯可能会涉及各种人身权、财产权，而不仅仅是受教育权。

根据立法原则，上位法效力优于下位法的原则，校内申诉受理范围应按《教育法》的规定，最大限度地允许学生通过最方便快捷的方式进行校内的救济。同时，为保障学生申诉权公平公正的实现，高校应根据行政法的程序性规定，完善相应的制度性保障。例如，在校内申诉程序中引入听证制度、回避制度、公开制度、时效制度等。

2.学生申诉委员会的组成。我国教育法律法规并没有对学生申诉处理委员会的组成明确规定，各高校往往把校内申诉机构作为一个象征性的临时机构。有的高校没有固定的组成人员，或者虽有固定组成人员，却以是校方的“代言人”为主要组成人员，教师代表和学生代表只是点缀。

保持独立性是高校学生申诉处理委员会工作的基础，高校应在章程或校内学生管理细则中明确规定学生申诉处理委员会的组成，并在每次开始审查申诉时，公开组成人员，允许申诉方的查询。为了保证申诉处理结果的公平性和权威性，建议委员会的组成中，应有1/3的法律专业、心理学专业的教师代表，1/3的学生代表，以及1/3的校方代表。

3.学生申诉委员会的职权设置。根据当前的教育法规，学生申诉委员只有建议权②，学校才拥有最终的决定权。这种设置无法体现学生申诉委员会的设置目的，不能保证纠纷的公平解决，使得申诉处理委员会形同虚设。因此，建议加大学生申诉处理委员会的职权，对于不影响学生受教育权完整性的管理行为可以直接做出撤销或变更的决定。对于影响学生受教育权完整性的管理行为，学生申诉处理委员会只有建议权，当学生申诉处理委员会认为需要改变原处分决定的，交由学校重新研究决定。

（二）第二级：校外申诉

1.校外申诉的程序设置。根据《教育法》第四十二条规定，当学生对学校给予的处分不服或者认为学校、教师侵犯其人身权或财产权等合法权益提出申诉时，可以由其所在学校的上级教育主管部门受理，也可以依法由高校内专门处理学生申诉的部门来受理。③可以看出，《教育法》对两种途径是平行设置的。而根据《管理规定》，校内申诉是校外申诉的必经程序，学生对校内复查有异议的，再向省级教育行政部门申诉。④由此可见，在两级申诉程序的设置上，我国的教育立法互相矛盾，混乱的立法规范容易导致校内、校外两级申诉处理部门权责不清、互相推诿，最终可能会出现：一方面，学生的合法权益无法得到及时救济；另一方面，学校及其管理部门失职的情况。

从权利救济的及时高效原则出发，应先校内后校外的原则是纠纷解决的最优选择。高效内部学生管理部门最熟悉情况，能第一时间到现场处理及时保护学生合法权益，既能尽快修正和缩小矛盾范围，也符合方便及时的法治原则。高校管理部门作为上一级主管部门，无法及时了解情况，同时，也会因行政体制的设置，学生无法寻求到便捷的救济通道。因此，先校内后校外的申诉方式符合各方利益需要。

2.校外申诉的审查范围。校外申诉是向教育行政部门提出的“申诉”，有学者认为校外申诉从其立法原意上看，其实就是行政复议的另一种形式。[2]参照行政复议范围的规定，校外申诉部门在审查高校管理行为合法性和合理性的同时，可以一并审查高校管理行为所依据的内部文件（如高校章程）。为了尊重高校自治，同时，给学生权利救济以全面、高效的保护，校外申诉的审查范围，应是除高校学术自治特有的范围外，所有的侵犯学生权利的高校管理行为。

（三）第三级：司法救济

1.司法审查的范围设定。对于高等学校的法律地位，国内基本已达成一致，即高等学校具有公法人的地位，在招生、学籍管理、学位授予、学生奖惩等方面具备行政诉讼的被告资格。[3]教育立法中明确规定了学生的司法救济权利，高校自治是现代高等教育管理学中的一项重要原则，如何界定自治与司法审查的界限需要实践的探索。正如，法学家贺卫方教授曾在刘燕文诉北京大学案发生后，明确指出：“对于这起诉讼，我曾经有一顾忌，那就是，担心外部权力借此机会，以司法的名义干涉大学的独立，对学术自由与独立是否产生某种不良的影响。从另一方面说，担心司法权的过度行使。”

笔者认为，对高校自治权和司法审查权的界定可以借鉴德国的“重要性理论”。该理论认为，高校学生管理产生的法律关系分为“重要性关系”和“非重要性关系”[4]，对涉及学生基本权利的关系属于重要性关系，必须由法律规定，而不能由高校自行决定，并且，可以对此类纠纷提起诉讼。总体来说，高校管理行政诉讼的受理范围是影响学生人身权、财产权、受教育权等基本权利完整性的高校侵权管理，不包括高校学术自治范围内的纠纷。

2.司法救济的程序设定。从我国在高校学生管理纠纷的诉讼程序问题上，德国、日本及我国台湾地区都确立了“穷尽行政救济原则”（即行政救济前置），将诉讼作为权利救济的最后屏障。如果对纠纷解决程序不加限制，动辄使用司法资源，既不利于及时保障学生的合法权益，也会对高校的声誉造成不良影响，同时，占用了本来就不充足的司法资源。因此，不管从高校自治角度，还是诉讼经济学角度，从校内申诉、校外申诉到司法诉讼的三级救济体系，并将三级救济的受理范围作出一定的区分和限制。

（四）三级救济的协调

1.可借鉴行政法制度中“一次复议”的原则。为减轻高校管理部门的行政管理负担，节省诉讼资源，对于一些性质轻微的校内处分的救济可以设置为一级终局。例如，一般的警告、记过、留校察看等纪律处分提起校内申诉即可，且校内申诉为终局决定。

2.申诉作为诉讼的前置程序。涉及学生基本权利的处分，应规定先校内申诉，对结果不服仍可提起校外申诉，诉讼是终局的解决渠道，保证学生的重要权力得到尽可能的保护和谨慎对待。例如，对可能影响受教育者身份的处分，拒不颁发毕业证、学位证、结业证、肄业证等学业证明的行为；开除、退学等剥夺受教育权的处分行为；以及其他侵犯受教育权或拒不履行法定教育义务的行为，纳入诉讼救济范围。

注释：

①《教育法》第四十二条有相应的规定：受教育者可以“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”

②《高等学校学生管理规定》第二十八条和第五十七条则分别规定“对学生的退学处理，由校长会议研究决定”，“学校对学生做出开除学籍处分的决定，应当由校长会议研究决定”。

③《教育法》第四十二条有相应的规定：受教育者可以“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。

④《高等学校学生管理规定》第六十一条、六十三条规定：“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起15个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”

参考文献：

[1] 林莉红.行政救济基本理论问题研究[J].中国法学，1999（1）：41-49.

[2] 杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[3] 马怀德.学校、公务法人与行政诉讼[A].罗豪才.行政法论丛（第 3 卷）[C].北京：法律出版社，2000.

[4] 吴庚.行政法之理论与实用[M].北京：中国人民出版社，2005.

[责任编辑 秦 涛]

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