和谐社会语境下的教育公平与政策改革
摘 要：教育公平属于社会公平范畴，是建设和谐社会的重要途径。文章从教育公平的内容入手，分析目前制度安排下存在的教育不公现象，希望借助公共教育政策改革的推动和机制创新，克服教育不公带来的实质危害和消极影响，促进教育的公平性，从而保障社会公平，推进社会的和谐发展。
关键词：和谐社会 教育公平 政策改革
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2010)04-0012-04
一直以来，教育公平就是人类的理想，早在我国封建社会时期，儒家思想就将“天下为公”的大同社会作为至高无上的追求，无独有偶，西方的柏拉图也提出公平和正义之说，强力倡导“社会公平即和谐”，哈佛大学的哲学大师罗尔斯认为：正义即公平。…每个人都平等地拥有最广泛的基本权利，对经济社会的安排应使之合理并尽可能地符合每一个人的利益；马克思以剩余价值理论和历史唯物主义为基石提出了将劳动作为衡量尺度和实现途径的公平观。其实公平作为一种社会理想准则，反映了人们对现实和社会的权力关系的理想追求，它尊重每一个人实现自我生存、发展的权利，包括权利公平、机会公平、规则和结果公平。
一、关于教育公平
教育公平是指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。在现代社会它至少应该包含以下具体内容：保证每个社会成员的受教育权，从社会的最低底线意义上体现我国公民作为国家主人所应该享有的基本权利和对人的尊严的肯定认同；保证每位成员的受教育机会平等，确保每一受教育者都享有大致相同的最基本的受教育机会，对弱势群体或个人的利益应该以“利益补偿”的方法来保证；为了保证以上各方面公平的落实，还必须有公平的游戏规则，即程序公平，制定一套完整的教育法制规则保证教育的公平实现。具体体现在以下几个方面：
第一，是受教育权利公平是社会公平的核心。社会关系是以人为中心的，所以社会公平必须围绕人的权利来展开，首先是要尊重保障人权同时还应该包括政治、经济、文化等各方面，涉及每个公民生存和发展的各项权利。权利公平意味着社会成员平等地享有各项公民权利，切实地尊重、保障每个人的各项权利，让人类文明的发展成果惠及全体人民。
第二，是机会公平也叫起点公平，社会为每个社会成员提供均等的升迁、发展的机会。它主要表现为社会成员平等地获得政治参与、投资创业、文化教育、资源利用、职务升迁、接受教育和培训、劳动就业、获得信息等方面的机会。教育机会公平要求教育系统为社会成员提供平等的教育参与机会，使人人都能获得社会的公共教育资源以求发展；教育机会公平是实现权力公平的前提，虽然教育机会公平不一定必然导致教育结果公平，但如果没有机会公平就必定没有结果公平，对于一些身体、心理等方面有缺陷或残障或残疾的人士，社会为其创造条件，满足接受教育的要求，使其能够享有与普通人相当的生存和发展的机会，这就是机会公平的体现形式。
第三，是教育规则公平与过程公平密切相关。它是指社会中教育内部运行的各项规则具有合理性和统一性，它要求社会主体的行为规范和准则符合社会发展规律，体现人民大众的愿望和要求，如果违反行为规范的约束，就要付出代价。规则公平为社会公平提供了制度保障。
二、我国教育政策有失公平的主要表现
现阶段我国正在构建社会主义和谐社会，着力促进社会公平。而社会主义公平的视线，需要解决城乡和地区之间的发展不平衡问题。教育的均衡、协调公平发展，对社会和谐起着重要作用。因为根据明瑟收益率可以知道，教育是增加人力资本、改变自身命运的工具，同时因为教育对弱势群体的个人收益率更大，对这部分人进行教育投资，教育的效率也就更高；如果教育机会均等，则有利于缩小弱势群体和高收入人群的收入差距。因此，对政府而言，保护弱势群体的受教育权利和受教育机会，为她们提供必要的公共教育资源，不仅有利于促进社会公平，而且也能提高教育投资的效率。然而现实的情况并不如人意，具体体现在以下几个方面。
1.全国实行统一的高考制度
统一录取标准，这似乎是实现了形式上的公平，分数面前人人平等。但是由于各省之间采取分省划线录取，而且各高校名额有限，录取分数高低不一，对考生实际上造成了不公平。以2003年为例，北京市共有9万考生，北京大学、清华大学分配招生指标1112个，平均80个考生就有一人能上北大、清华，而有50万考生的河南省仅有168个指标，近3000考生才有一个幸运者上北大清华。这首先从起点上就有失公平，其他省份的教育质量和教育资源本来就不及北京，而长期受教育环境和基础教育水平差别带来的认知能力上的差异，更是不能比拟，再加上教育机会和教育规则制定的不公平，教育结果公平就成为一句空话。根据罗尔斯关于公平的分类：一类是“均等性公平”，其核心概念是均等地对待条件相同者，例如，人人生而平等；一类是“非均等性公平”，其核心理念是不平等地对待不同者，如多劳多得。’为保证公平的实现，罗尔斯提出了三条著名的原则：“一是每个人都能获得最广泛的、与其他人相同的自由；二是个人获得的不均等待遇，如地位、职位、利益等应向所有人开放；三是如果起始状况收入和财富分配不同，处于不利地位者的利益就应该用‘补偿利益’的办法来保证”。
2.实行大学高收费政策
大学教育是一种拥挤公共产品，根据市场经济价值规律的等价交换原则，谁获利谁付费。英国经济学家庇古认为，教育具有正外部性，因此政府应该适当进行补贴，使得高等教育总供给量达到社会最优供给。所以，政府、社会和受教育者各承担一部分成本。然而，就我国已经实行的高等教育高收费和高财政资助制度中，重点院校所获得的资助明显高于一般地方院校，公立院校明显高于民办院校，即使在学生资助政策执行较好的地方，也是实行“高收费和低资助”的状况，国家高等教育财政政策根本无法满足学生的资助需求，所以要促进公共教育资源公平分配，应该在“高收费+高资助”的财政政策方面，实现教育公共资源向低收入群体转移，达到帕累托最优状态。
3.重点建设部分大学的制度安排
此举是我国迎接加入世贸组织，提高国际竞争力，与世界接轨的英明之举，也正是政府公共政策的支持作用，使得公共教育资源更加向少数重点大学聚集，形成教育系统发展的“马太效应”，不仅如此，这一举措还有着更深远的影响。根据2004年北京大学李文利教授在《高等教育财政政策对入学机会和资源分配公平的促进》一文中的调查显示：由于财政因素的支持和学术声望无形资产的影响，“985工程”、“211工程”高校不仅获得更多的公共教育资源，而且这些学校对学生的吸引力强，高中成绩处于上游的学生进入"985”和“211”高校学习的机会明显大于成绩中下者。在这些学校中，质量越高的学
校，学生获得资助越多，实际支付成本越少。
4.扩大招生规模的政策导向
扩招使更多的适龄青年进入大学校门，为更多的学生提供了入学机会，降低了原来入学机会稀少的情况下的机会不均等。但是，随着入学机会的增加，高等教育质量不均等程度又在加剧，由于扩招，各校纷纷竞抢生源，但是由于公共教学设施、师资力量和学校运作力量跟不上，各高校教育质量面临新的挑战，基础好、获得国家资助较多的学校尽收渔利。
5.教育市场的非合理化竞争
由于资源达到帕累托最优配置的条件是在完全竞争市场的理想状态，而我国市场经济尚处于初步完善阶段，教育市场秩序更是由于种种原因不能完全竞争，难以发挥市场资源优化配置的作用。首先，因为国家对部分公立高校的垄断，民办高校得不到政府的扶植，在竞争中处于劣势地位，以致教育总供给量不能满足教育总需求量；其次，由于不正当竞争导致的教育系统内部信息不对称，不仅会使教育资源配置无效，而且使有序竞争的市场局面难以形成；第三，由于教育作为公共产品存在外部性，所有公共教育资源都是国家的而无明确的所有权，某些教育行政人员以其所居行政职位滥用公共资源，利用手中权力通过贿赂进行项目审批，这些行为不但扰乱竞争秩序，更扩大了差距导致新的不公平。
社会资本在现代择业中占有很重要作用，根据明瑟收益率，教育的个人和社会收益率随教育层次的上升而下降，这意味着低收入家庭子女在接受更高阶段的教育时，不仅要支付更高的学费和更多机会成本，还要为此承担教育收益率递减带来的损失。在寻求生存的压力下，许多低收人家庭子女即使有继续深造的能力，还将不得不放弃接受教育机会而进入劳动力市场，他们放弃的教育机会被高收人家庭子女获得，为进入高收入水平的劳动力市场打下了基础。
根据杨东平2006年《我国高等教育的教育公平理论研究》中所作的调查显示：在高校扩招之后，重点高校的农村学生比例明显下降，优势阶层的子女更多集中于热门专业，底层家庭子女的高考录取分数普遍高于优势阶层子女，高等教育入学机会的阶层差距呈扩大趋势，这是高中阶段教育分层状况的积累和延续。
三、力促教育公平的政策改革措施
尽管社会不存在绝对的公平，公平是人们的一种理想追求，人类的历史也只能永远朝着公平迈进。但教育作为社会的稳定器，当下教育规模和培养能力迅速发展，机会增加，另一方面教育质量面临下降的挑战，教育政策在执行过程有违人本精神，公平的反差成为社会广为关注的问题。因此，必须正视教育的公平性和教育不公带给我们的实质危害、消极影响。要实现教育公平，促进社会和谐健康发展，不光要有政府理念变革和法治化建设，还需要不断推动机制创新。
(一)要促进教育公平的机制创新，从公共政策上促进教育公平
1.建立弱势群体的补偿政策机制
罗尔斯指出，为了平等地对待所有人，提供真正同等机会，社会必须更多地关注那些天赋比较低和出生时较不利的社会地位的人们。遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说在早期教育期间就应该这样。人力资本理论观点认为劳动力市场中人力资本不足的个人，由于教育程度低，工作能力差，就业经验不足，往往会削弱其在劳动力市场的竞争力，造成其工作报酬偏低，其家庭沦入贫困而依赖社会救助的可能性因此增高。根据人力资本理论的逻辑，福利政策要体现社会公正，应通过增加青少年的人力资本，如学历、职业训练等来提升贫困家庭个人的人力资本，提供教育培训或就业辅导等服务支持，补充贫困家庭的收入不足，增进家庭中个人的人力资本，以衍生较高的工作所得收入，促进其逃脱贫穷，走向经济自立，为将来取得良好的职业生涯创造条件。因此，现阶段应落实以下政策，实行对弱势群体福利的补偿。首先，各级地方教育主管部门要切实落实国家资助贫困家庭学生的各项政策。要认真做好农村免费义务教育的实施，执行义务教育阶段教科书的政府采购工作，努力降低成本，确保按时发放。建立有效监督机制，落实对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和提供必要寄宿生生活补助的经费；其次，以公办学校为主，认真做好进城务工农民子女义务教育工作，切实落实平等收费政策。加强对以接受进城务工农民子女为主的民办学校的扶持和管理；地方各级教育行政部门和学校要有针对性地采取措施，及时解决进城务工农民托留在农村的“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难；第三，要切实将残疾儿童少年义务教育纳入两基攻坚和巩固提高工作之中，不断提高残疾儿童少年义务教育普及程度。要优先保证农村残疾儿童少年享受免费义务教育政策，努力改善特殊教育学校办学条件。
2.完善教育公共财政机制
建立教育公共财政制度，通过制度化手段加强对薄弱环节的支持。建立公共教育财政体制，就是要求通过制度化的手段加大对教育薄弱地区、薄弱学校、弱势阶层的教育支持力度；加大义务教育财政转移支付力度，义务教育投入主要由国家中央财政、省级财政来承担；同时尽快地在全国实现完全免费的义务教育，西部地区、农村地区优先实施这一制度安排。尤其是对有些贫困县级财政，中央、省、地市各级政府应该责无旁贷地通过财政转移支付实行帮助。中央政府主要负责制定基础教育的政策方针、发展规划和主要课程内容的基本要求，指导组织加速发展远程教育和电化教育，加强对中小学的师资培训，并对中西部贫困地区实施大力资助；加大对贫困地区财政转移支付力度，促进农村义务教育的协调健康发展。
(二)建立健全完备的教育法律体系是教育公平的根本保障
建立健全完备的教育法律体系包括建立和完善教育法制体系；严格执行现行的教育法制是实现教育法制化维护教育公平的关键；加强教育司法建设是落实教育公平的保障。
1.建立和完善教育法制体系
完善教育法制体系、实现教育法治化，是维护教育公平的前提。其中这些举措主要体现在对所有学校应该一视同仁，确定所有学校一律平等的法律原则，不允许歧视普通学校或所谓差学校，更不允许歧视私立学校；为了保障教育平等法律精神的贯彻，对公民的入学机会应该均等；确定政府助学贷款的法律制度；保障所有受教育者享受平等的教育。
2.建立严格的教育执法制度
要保障法律平等精神的执行，必须从程序上保障任何公民、法人都有权通过法律程序维护法律公平制度。对制定的法律，如果不严格执法，书面上的法律不能转化为现实的政府规范部门和个人行为的法律，不能对违反法律规定的政府部门和个人追究行政责任或刑事责任，那么就只能是纸上谈兵，流于形式。对此我们认为可以将追究政府义务教育失职的责任纳入行政诉讼的范围，使受义务教育权的失学人员和其法定代理人，可以对教育行政部门的失职、渎职行为提起行政诉讼。
3.努力加强教育司法建设
加强教育司法建设是实现教育法治化，维护教育公平的保障。当务之急要进一步完善法律救济制度，明确教育行政执法主体的法律责任，纠正教育行政机关的违法或不当等行为方式，保证教育程序的正常进行和教师、学生、学校的合法权益。建立健全有关教育的调解、申诉等制度，以及运用行政复议、行政诉讼等多种法律救济手段，及时妥善地处理日益增多的教育纠纷。其次，在民事、行政诉讼中通过法律手段解决教育纠纷；同时，建议建立宪法诉讼和违宪司法审查制度；修改宪法，将公民的诉讼权上升为宪法权利，使公民的诉讼权从一般的权利上升到宪法诉讼权。
(三)建立教育公平的责任追究机制
针对以上建立教育资源配置的平衡机制，完善我国公共教育财政机制，建立弱势群体教育补贴的政策机制等方面的举措，对政府的不作为和失职、渎职以及教育腐败等现象追究其行政、刑事责任，把对义务教育失职纳入行政诉讼范围。对教育事业内部的混乱现象一定要加强治理和整顿，同时加大政府对教育事业发展的投入，支持和鼓励民办教育，利用先进技术发展远程教育。
除了以上几方面机制建设以外，还要在教育决策活动中实行创新机制，充分利用教育咨询机构，建立决策过程中的利益平衡机制，保障教育公平的实现；不断推进教育决策活动的民主化、程序化，保证社会最大多数成员的利益要求都能反映到教育政策活动中；同时建立实质内容和程序平衡的政策机制，做到实质内容和程序规定的统一；最后是建立决策监督机制，改革和健全不完善的政策规定和制度，从源头防止和消除教育腐败和教育特权现象的发生。
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