我国教育行政化问题的原因新探
中国教育问题之严重，长期受到社会的强烈关注。而对中国教育种种问题之分析，又都越来越集中指向一个焦点：教育行政化问题。中国教育行政化问题的原因很复杂，不同的学者会有不同的思考。笔者在本文中主要从法制不完善、政府模式局限和教育行政体制问题等三个方面进行探索。
一、教育法制不完善
1.法律对教育行政权力的规范模糊
实际上，法律对教育行政权力的规范，从《宪法》那里开始就模糊不清，用语不够严谨，条文表述模糊，导致教育行政权力的法制边界是模糊的。《宪法》第89条规定国务院行使下列的职权，其中涉及教育的第（七）项是这样规定的：“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。第107条规定县级以上地方各级人民政府的职权：“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。其中的关键词“领导”和“管理”的内涵和外延都不明确，所产生的权力也就没有边界了。
再看看从《宪法》延伸下来的教育法律方面的有关规定：《教育法》第14条规定，“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由國务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。第15条规定，“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作”。可见，法律对教育行政权力的授权就是“管理”两个字，但是管理什么？怎么管理？没有明确的规定。这几乎不符合法律授权的基本要件。
2.教育行政立法问题突出
当前，中国教育行政立法的突出问题是：作为行政权力重要组成部分的“行政立法”权力太大，教育行政权力可以凭借“行政立法权”很轻易地扩大自己的权力。
一是教育行政立法的领域太广，几乎没有限制。《立法法》第8条对行政立法的领域作了限制，规定10大事项只能制定法律，不能由行政立法来规范。但是，这10大事项并不包括教育方面。这就意味着：再大的教育问题，都可以划入教育行政权力的范围。
二是创制性教育行政立法边界模糊。中国行政立法可以分为执行性立法和创制性立法两种：执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法律和法规或者上级行政机关其他行政规范性文件的规定而进行的立法；创制性立法是指行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现行政职能而进行的立法[1]。就行政立法，《立法法》有如下规定：
“第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
“第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”
《立法法》的以上规定不但允许创制性行政立法，而且没有限定创制性行政立法的权力边界，这实际上就为行政权力的不断扩大埋下了隐患。创制性立法实际上已经脱离了法制边界，使得行政权力大大扩展。作为行政立法的范围，教育行政立法实际上也已经脱离了法制边界。
3.非立法性行政规范缺乏程序保障
当前，普遍存在的一个问题是：作为教育行政权力主要内容之一的非立法性行政规范的制定程序混乱。非立法性行政规范应当遵循什么样的程序，现行立法没有给出充足、完备的程序规范。目前，对非立法性行政规范的制定程序仅限于《行政规章制定程序条例》第36条的规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”这一条款，从表面上看，似乎给出了非立法性行政规范制定的法定程序，但该条款的规定存在明显的不足：一是这一规定没有涵盖所有的非立法性行政规范的制定主体，“县级以上地方人民政府”这个范围没有涵盖国务院及其部委，没有涵盖教育厅、教育局等地方政府的组成部门，也没有涵盖乡镇一级政府；二是“参照”规定不具有强制性，在实践中的贯彻执行大打折扣。
正是由于非立法性行政规范的制定程序没有规范，在制定过程中产生了一系列的问题。一方面是草率发文。有的制定主体忽视民主程序，个人意志取代集体意志，长官意志取代群众意志，往往凭领导的一个指示、一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个规范性文件，其间没有经过周密调查、考虑，更没有在一定范围内经过相关人员的讨论和磋商，听取意见，便草率发文与公布，公布前或公布后也没有“备案”程序。另一方面是暗箱操作，很多规范性文件根本就没有公开。现实中，很多没有公开的“内部文件”成了行政机关的“秘密武器”，径直对公民、法人或其他组织产生约束力，败坏了政府规范性文件的“形象”。
4.法律救济机制缺失
法律救济，是指通过法定的程序和途径裁决纠纷，维护受损一方的合法权益，并给予其法律上的补救。法律救济的根本目的，在于补救受损害者的合法权益，为其合法权益提供法律保护，这是法律救济的基本功能。[2]中国教育法律大部分是行政法，缺乏受损害者参与的法律救济机制。
比如《教师法》、《义务教育法》都规定了教师的待遇“不低于当地公务员的平均工资水平”，可是，目前，几乎所有的教师的工资都没有达到这个水平。这个时候，教师的合法权益受到了损害，教师成为了受损者。但是，怎么办呢？如何来救济教师的合法权益呢？法律救济机制缺乏，教师的合法权益受损却无能为力。
更为严重的问题是：行政诉讼只能针对具体的行政行为，不能针对抽象行政行为；大量的抽象行政行为（包括行政立法和非立法性行政规范）完全可以很轻易地逾越法律边界但能免受司法监督。《行政诉讼法》第12条明确规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。这样就产生了一个法律救济的制度陷阱：任何一个教育行政机关要想越界挤压他人的合法权益，都可以先发布一个文件，然后依据这个文件去执行。这个时候，它的具体行政行为是有法制依据的，即使被起诉也不会败诉；而它的发布文件的行为是抽象行政行为，不能被起诉。这样，法律救济就显得很苍白。
二、政府模式局限
我国教育行政权力逾越边界问题突出，原因是多方面的，除了法制不完善等原因以外，还跟政府模式有重要关系，集中体现在政府模式下的权力有限与责任无限之困境。
政府模式就是在某种社会形态下，按照一定的结构和功能，依从特定的标准而组成的政府形式或样式[3]。进一步划分，政府模式又可以分为政府结构模式、政府功能模式、政府过程模式等。不同的政府模式，具有不同的特点。
1.我国政府功能模式：“大政府、小社会”
政府功能模式实际上就是指政府与社会的关系模式。从功能的角度看，政府与社会的关系是互补的、互动的，同时也是相互对立的：政府功能大而强，社会功能就小而弱；反之，政府功能小而精，社会功能就大而广。
全能主义政治“仅指政治機构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”[4]。全能主义政治的基本特征是：这个社会中没有一个政治权力机构不能侵犯的领域；在这个社会中，个人或群体的自由和权利没有受到道德、民意、法律和宪法的保障，他们的自由活动范围的大小和内容是由政治权力机构决定的；无论是国家大事、地方和单位事务，还是家庭私事、个人的言行举止，都要受到政治的决定和支配、干预和影响；政治权力没有它不能干预的事情，没有它不能渗透的领域；社会生活被公领域化，私领域被消除殆尽。
20世纪70年代末以前，我国实行全能主义政治，政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力，政府与社会的关系严重失衡，政府功能大而强，社会功能小而弱[3]。
20世纪70年代末以后，全能主义政治大大削减，但是“大政府、小社会”模式依然没有发生根本变化，政府照常大包大揽。
2.我国政府过程模式：政治动员
政府过程一般可以理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系[5]。根据政府实际运作过程的不同特征和不同侧面，可以把政府过程分为三种不同模式，即结构功能模式、理性官僚模式和政治动员模式。
结构功能主义按照政治系统理论的思路，把政治系统与环境的相互作用抽象为输入、转换和输出三个环节。输入的内容主要是政治系统的要求和支持，要求和支持的输入经过一个转换过程就成为了权威性的政策输出。输出在环境中引起变化，产生一定的结果，并反馈到政治系统之中，由此形成输入、转换、输出和反馈的连续不断的过程。这就是结构功能模式的政府过程，可以分解为利益表达、利益综合、政策制定和政策实施等基本环节[6]。
理性官僚模式主要是按照韦伯的理性官僚制理论设计建立起来的，它提倡理性精神，尽量克服管理过程中的感情因素，试图使组织按照一套系统的规则保持高效运转；它崇尚法治精神，贬抑人治因素，使组织关系的行为克服混乱，实现有序运行；它注重科学精神，能够把知识和技术放在重要地位，使得管理精确、稳定、可靠，从技术上可以达到最高的完善程度。
政治动员模式则超脱了一般的制度程序，把政府过程的重点放在广大群众身上，强调大众动员和参与，以此作为达到社会、经济和政治目标的手段。从政府过程角度来看，政治动员模式在一定程度上和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，在某些领域中使政策的渗透力达到最大化，产生了即使在一些官僚制度比较完善的国家中也难以达到的施政效能，这是当代中国在1949年后相当长的一段时期里，虽然官僚体制的结构与功能存在不少问题却能够实现高效行政的重要原因。但是，政治动员模式的负面作用还是很明显的，比如容易导致错误政策难以纠正的局面，甚至造成不同程度的失控现象。
当前，从总体上判断，中国政府过程模式不属于结构功能模式，也不属于理性官僚模式，而是属于政治动员模式。
3.我国政府模式对教育行政的影响：权力有限，责任无限
我国政府模式，在结构模式上属于单一制中央集权模式，在功能模式上属于全能模式，在过程模式上属于政治动员模式。我国政府模式的这些特点，存在很多局限性。教育行政权力属于政府权力的重要组成部分，必然受到政府模式局限的影响。
从历史上看，1949年到20世纪80年代，我国政治几经波折，我国教育也无法独善其身，教育发展一次又一次偏离自身规律的轨道。就是进入20世纪80年代、90年代，我国加快建设法制社会，但是政府模式的局限依然在影响着教育的发展。20世纪90年代后期，高校开始扩招，不是基于教育自身的发展规律，而是为了解决内需不足等经济问题。
当前，我国教育行政权力经常逾越边界，在很大程度上也受到政府模式的影响，主要表现为“权力有限，责任无限”：权力必须是法律授予的，教育行政部门的法定权力其实很少；但很多责任却是上级领导特别是政府领导施加的，而且是无休无止的责任。这样，要完成这些责任，不得不采取一些逾越边界的权力措施。
以当前解决大学生就业难题为例，2008年底2009年初以来，政府为解决大学生就业问题，采取了一系列措施，其中一些措施就逾越了教育行政权力的边界，如为了鼓励大学毕业生下基层或入伍，采取了考硕士研究生加分的措施；实施研究生扩招；一些地方政府甚至把大学毕业生就业问题压给大学，把就业率与高校的专业设置挂钩，与教师考核挂钩，与导师考核挂钩。教育行政部门之所以采取了这些逾越权力边界的措施，一个重要原因是：对无限责任的畏惧。
笔者统计，类似的情况还有很多。在一些地方，为了做好计划生育工作，制定的措施竟然包括给独生女孩加分。在2008年奥运会期间，选拔了数万名大学生从事志愿者服务工作，为此，教育行政部门要求学校调整教学计划，甚至要求学校给奥运志愿者免考一些课程。
三、管办合一的教育行政体制
我国教育行政权力逾越价值边界，有法制不完善的原因，也有政府模式的原因，还有一个重要原因就是管办合一的中央集权教育行政体制的原因。
教育行政体制是指一个国家与政府领导和管理教育的基本方式，包括领导和管理教育行政事务的教育行政机构的设置、教育行政权力的确立和划分以及各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度[7]。在教育行政活动中，教育行政体制具有举足轻重的地位，它能够直接影响教育行政活动。在我国，教育行政权力滥用的一个主要原因就在于管理、办学等功能集于一体的中央集权教育行政体制。
1.我国教育行政体制的缺陷
从中央与地方权限划分来看，教育行政体制可以分为中央集权型和地方分权型。从1949年至今，我国的教育行政体制经历了多次演变，但从总体而言，倾向于属于中央集权型。中央集权教育行政体制固然有其优点，比如权力集中在中央，中央可以统筹安排，促进全国教育发展规划，使各地教育协调一致、均衡发展，增强效率，等等。但是，这种体制的缺点也是明显的：中央掌握管理教育的大部分权力，中央定下统一的标准严格执行，不利于地方依据自身的需要和背景发展教育，使整个教育体系缺乏弹性和必要的多样性，难免使全国教育陷入僵化、呆板，缺乏地方个性化；沟通层级复杂，不利于解决地方的教育问题；不利于提高教育决策的民主化程度，难以使更多的人参与到教育决策当中[8]。这样的结果是，教育行政权力容易逾越权力边界，特别是专业边界和价值边界。
从决策权与决策方式来看，教育行政体制可以分为首长负责制和委员会制。我国目前的教育行政体制属于首长负责制。首长负责制固然有权力集中、责任明确、决策迅速、效率高等优点，但也有明显的缺点，主要表现为：（1）行政首长个人的知识、经验和精力有限，决策和处理问题可能欠周到或难以胜任；（2）行政首长一人独揽大权，缺少监督与制约机制，容易形成独断专行，造成独裁的现象，不符合民主精神；（3）公众参与教育管理的机会较少。
2.我国教育行政部门权力太大
我国教育行政权力逾越边界，一个关键的原因是教育行政部门权力太大，集中了教育管理权和办学权，掌握了学校的财政权、人事权和管理权。
在财政权方面，目前的教育经费的拨款程序大体是：教育部门举办和管理的各类教育，其经费由财政部门拨付给教育部门，再由教育部门拨付给学校。现行教育财政体制主要依靠行政命令来管理，缺乏法律依据和保障，主观随意性较大，不够规范。一个学校能否获得较多的教育经费，往往取决于有关领导的重视程度、学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名气等，因此，随意性较大，缺乏法律依据，不够规范[9]。有学者就指出，我国专项资金的分配往往缺乏规范科学的法律依据和合理的分配标准，在实际操作中受人为因素的影响很大，带来很大的随意性，容易产生“跑部钱进”的问题[10]。
在人事权方面，教育行政部门掌握了学校领导的人事权，也通过教师资格、编制、职称评审、考核等渠道影响到几乎所有教师的发展。在中小学校，教育行政部门实际上直接掌握所有教师的人事权。
在管理权方面，教育行政部门更是从宏观的教育发展，到微观的教学、科研，几乎无所不管。一些地方教育行政部门为了稳固自己的管理权，还把管理与财政拨款挂钩。有些地方为了加强对学校的管理，将公共教育经费与“工程”、“项目”挂钩，从而实现行政评估、行政审批、行政审查。
教育行政权力太大，不但学校丧失自主发展的权力，就是教师也丧失掉教学自主权和学术自由。正如中国人民大学校长纪宝成在2009年世界高等教育论坛上所感慨的那样：教授被小处长像训孙子那样指着鼻子训，师道何等不堪！
3.教育行政部门的利益驱动
教育行政权力逾越边界，在很多情况下是利益驱动。当前，大到教育方针、政策、规划、经费和纪律等，小到高考内容、教材、大纲、教师资格、专业设置、各种评比等，都由教育行政权力决定。本应属于学校内部的事情，教育主管部门也要插手。这里的很多环节，都存在着谋取部门和个人利益的空间。
有些地方教育行政部门将涉及收费的项目转移给下属协会、行会等中介机构等，比如考试收费、证件收费、培训收费等，也往往是交给教育行政部门下属的事业单位施行，这从表面上看，教育行政权力没有直接获利。实际上，背后的利益驱动还是存在的。
当然，导致我国教育行政化问题的原因还有很多，笔者只是认为，当前的主要原因是法制不完善、政府模式局限和教育行政体制问题等三大方面。要探索解决中国的教育行政化问题，也需要从以上原因出发。
参考文献
[1] 刘莘.行政立法研究.北京：法律出版社，2003.
[2] 姜明安.行政程序研究.北京：北京大学出版社，2006.
[3] 谢庆奎.政府学概论.北京：中国社会科学出版社，2005.
[4] 邹谠.二十世纪中国政治.香港：牛津大学出版社（香港），1994.
[5] [美]杰克.普拉诺.政治学分析辞典. 胡杰，译.北京：中国社会科学出版社，1986.
[6] [美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小·G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治學：体系、过程和政策. 曹霈林，译.上海：上海译文出版社，1987.
[7] 蒲蕊.教育行政学.北京：中国人民大学出版社，2008.
[8] J.Hannaway & M.Carnoy，Decentralization and School Improvement，Jossey-Bass Publishers，1993.
[9] 陶勇.对我国教育财政体制改革的思考.学术界，1999（1）.
[10] 栗玉香.公共教育财政制度：生成与运行.北京：中国财政经济出版社，2004.
（责任编辑 付一静）