2012—2013年度国外高等教育政策述评
摘 要：随着高等教育在国际社会中的地位日益提升，高等教育的发展对一个国家未来发展所产生的影响逐渐增强，高等教育政策也受到了各国政府的广泛关注。文章从多个国家现状中分析了2012-2013年度高等教育财政对高等教育政策的影响，剖析了各国不同的学生资助政策和力度对教育公平的推动，并归纳和整理了各国提高高等教育质量的手段及推动教育国际化的方式。
关键词：高等教育；教育质量；教育公平；教育战略；政策趋势
一、高等教育财政的影响
2008年始于美国的金融危机以及2011年的欧债危机继续影响着许多国家的高等教育财政状况以及高等教育政策。
（一）美国：削减教育投入
美国政府在过去五年中削减了大量教育投入。2011年，有41个州削减了高等教育经费，幅度最大的新罕布什尔州削减比例高达41%。2012年，超过1/3的美国公立大学出现比上一年度收入下降、开支持续上涨的情况。为了弥补经费缺口，美国大学近几年的学费持续上升。因此，奥巴马政府的高等教育施政要点首推以下四个方面：一是、扩大大学生补助，填补佩尔奖学金的缺额，保持学生贷款低利率；二是将联邦政府高等教育投入分配同学生受教育成果直接挂钩，对营利性高端教育机构严加管控，保障其教育质量；三是继续“力争上游”策略，奖励在控制大学费用上涨、提高学位完成率方面表现好的州；四是重新授权《高等教育法》，将相关政策以法律的形式长期化。
（二）英国：放开本科招生限制
同样受欧债危机影响，自2013年起，英国大学学费普遍大幅度上涨。出于满足学生入学要求和增加高等教育收入的考虑，英国政府决定放开对本科招生的限制。首先在2014-2015年度增加3万个招生名额，之后从2015-2016年度开始，彻底取消英格兰地区高校本科招生数量限制。这一扩招措施引发了外界对于教育经费可持续性和教育质量下滑的担忧和质疑。
（三）法国：通过新的《高教与研究法草案》
在经济持续困难的情况下，法国高等教育研究面临前所未有的挑战，如学生学业失败、就业及职业融入困难、高校内部权力过于集中以及科研竞争力相对不足等。在此背景下，法国政府于2013年通过了新的《高教与研究法草案》，希望借此提升法国高教与科研水平，促进就业并增强国际竞争力。新法案主要包括三方面内容。
第一，帮助学生学业成功：首次提出在校际合作和欧盟项目框架内设置使用外语教学的课程；改进教学方法；推进大学数字化建设，提供数字化资源和教学服务；规范学生实习管理。
第二，改革大学管理体制：包括减少高教部对其他部署院校的干预；创建大学学术委员会，削减大学校长的权利；通过合并、挂靠、共同体等形式规范大学重组模式，发挥各自优势形成合力。
第三，推动科研发展：包括改革高教评估机构，成立新的独立机构负责对科研和高教机构进行评估，并且审核其他机构的评估质量；推动高教研究成果转化智能，加强教学、科研与创新的关系。
（四）匈牙利：通过新的《高等教育法》
在欧洲主权债务危机影响下，匈牙利的经济发展严重受挫，政府财政吃紧，青年就业困难，人才流失严重。在此背景下，2011年底，匈牙利国会通过了新《高等教育法》，出台关于大学生奖学金的新规定。2012年9月，新一轮匈牙利高等教育改革开始付诸实施，希望通过此次改革提高高等教育竞争力，阻止匈牙利人才进一步流失；同时，调整高等教育结构，优先发展理工科，以适应经济发展和劳动力市场的需要，最终使投入教育的成本获得回报。在新的《高等教育法》中主要有以下三点改革：
第一，改革筹资方式，大幅增加学费。与2011年相比，2012年某些专业的学费增加了50%～100%。政府推出长期学生贷款，用于保障学生自付学费和生活费。政府希望在未来数年实现高校财政自给。匈牙利政府计划在未来三年将高等教育预算减少3.11亿欧元。
第二，大幅裁减奖学金。新法案规定，大学生通过国家全额奖学金、半额奖学金、全额自费三种形式可获得高等教育。国家全额奖学金名额在2012年减至3.4万人，减幅为40%；增加1.55万个半额奖学金名额；大幅裁减法学、社会科学和人文学科的奖学金名额，增加理工科专业的名额。政府希望通过奖学金名额的分配影响学生对专业的选择，进而调整高校的专业设置，最终改革高等教育结构，培养适合经济发展和劳动力市场需要的人才。
第三，签订奖学金合同。学生须承诺在毕业后20年内留在匈牙利工作的时间要达到享受奖学金时间的两倍，违者必须返还奖学金及利息。此外，学生应在规定期限内获得学位，逾期须退还奖学金的50%。
（五）德国：公布《德国科学体系展望》
没有遭遇财政经费紧张的国家得以采取更加积极主动的高等教育政策。
2005年以来，德国联邦政府对高校的经费投入增加了一倍多：从2005年的18亿欧元增加到了2012年的40多亿欧元，其占高校公共经费支出的比例从2005年的10%增加到目前的16%。2013年7月，德国联邦政府高等教育和科学政策最高咨询机构——科学评议会正式公布了《德国科学体系展望》，阐述了今后10到15年的“后精英大学”时期德国科学体系战略发展方向，并提出进一步发展德国科学体系的战略措施。科学评议会建议联邦与各州尽快签署“未来协定”，替代即将到期的“高校协定”“科研创新协定”以及“精英大学计划”，采取统一战略措施，使前期改革成果能持续发挥效应。具体来讲，战略措施主要包括提高大学教学质量、提高教师科研队伍的职业吸引力、加强高校建设以及促进跨机构的战略合作。
（六）新加坡：提高大学入学率
为了提高劳动者的工作技能，进一步提升生产力，满足国家对高等教育培养掌握尖端科技人才的要求，新加坡政府决定到2020年将大学入学率提高到50%，其中40%的学生将修读公费大学的全日制课程，另外10%通过公费资助修读非全日制课程。政府正在探讨多种方法增加2015年后大学的招生数量，包括发展教学、实践和就业相结合的应用型大学办学模式；对高水平的私立学校提供政府津贴，让更多年轻人获得大学学位；为公立大学提供专门津贴；鼓励在职人员攻读学位等。
二、学生资助促进教育公平
金融危机、欧债危机的持续影响将教育公平问题提到各国政府的议事日程上。许多国家纷纷采取措施保障高等教育的入学机会，加大高等教育阶段对学生的资助力度。
（一）美国
由于过去十年美国高等教育学费持续上涨，同时学生家庭收入停滞不前，依靠贷款完成高等教育的学生越来越多。鉴于此，奥巴马政府积极改革高校学生资助项目，具体包括：在2013年7月1日自动减支计划启动前，将学贷利率与市场利率挂钩；扩大实施“根据收入还款计划”（Pay as You Earn），确保毕业生的还款额度限制在可支配收入10%以内。2014年预计接受佩尔奖学金资助的学生超过900万，比2008年增长50%，资助额度计划从2013-2014学年的5645美元增加到2014-2015学年的5785美元。同时，德克萨斯州、俄勒冈州等正在探索“免学费”的大学财政计划，通过免除学费使更多学生能够进入公立大学学习，毕业后再以固定的工资比例偿还学费。
美国一如既往地保持对低收入家庭学生、黑人及少数民族裔等弱势群体的支持力度，保障高等教育机会公平。2012年9月，美国联邦教育部拨款540万美元资助14所学院和大学，600万美元资助印第安土著工作者的职业发展，2.28亿美元资助97所传统黑人高等教育院校。这三个项目旨在加强高等教育机构服务低收入家庭学生的能力，保障学校的资助政策，最终帮助低收入家庭学生顺利完成大学学业；重点缓解印第安土著教育人才的缺乏；改善传统黑人高等教育院校的教育质量，最终促进高等教育机会均等，保障高等教育公平。
（二）德国
德国现任联邦教育部长将推进教育公平作为工作重点之一。2012年，用于奖励学习成绩优异的“德意志奖学金”的颁发量相比前一年几乎翻了一番，占到了全德大学240万在校生的0.5%。该奖学金资助期一般为一年，获得条件完全取决于学习成绩。奖学金来源于联邦拨款和私人捐赠。德国联邦教育部计划将该奖学金覆盖全德1%的大学生，并在2013年8月将覆盖率提高到1.5%。同时，德国国家复兴银行宣布扩大发放学生贷款的范围。从2013年起，该银行将首次向第二学位学生、补充学校和非全日制学生及博士生发放助学贷款。同时，助学贷款也向所有专业45岁以下的学生开放，最高个人贷款额度保持每年5.46万欧元不变。2013年，联邦教育部再度宣布，从2013-2014年冬季学期开始，高校奖学金学生的学习资料补助费由每月150欧元增加到300欧元。
（三）法国
法国政府对大学生助学金政策进行了改革。2013年7月，法国高教与研究部宣布，从2013年秋季学期起将对大学生助学金政策实施改革，旨在增加大学生助学金预算，扩大助学金收益群体，以保证大学生学业成功率和高等教育公平。该方案将惠及9.2万名大学生。具体改革措施如下：提高贫困家庭学生的助学金额度；为中产阶级低收入家庭学生提供助学金；新增1000个助学金名额，用于资助无法获得家庭经济支持的学生；助学金整体预算每年按照1%的幅度递增。该政策将惠及学生和家长，有助于实现教育公平。
（四）俄罗斯
2013年，俄罗斯政府签署了教育助学贷款的新规定，即今后高校学生在第一次和第二次接受高等教育时均可获得助学贷款。同时，学生不仅可以获得学费贷款，还可以获得伙食费、住宿费等贷款。
三、提高高等教育质量
2012-2013年度，许多国家继续将提高高等教育质量作为增强教育国际竞争力的关键。各国政府纷纷出台政策保证对高等教育的投入力度，加强和改善高等教育评估，推进一流大学建设，最终提高高等教育质量。
（一）美国：奥巴马政府实施综合改革计划
针对美国联邦政府给学生提供的资助名额跟不上高等教育费用上涨的速度这一现状，奥巴马政府计划实施综合改革计划：一方面，提高学生的支付能力和高等教育质量；另一方面，控制学费上涨的速度。奥巴马政府2014年预算案宣布，将投入10亿美元用于新的“力争上游：大学支付能力和完成力”（Race to the Top：College Affordability and Completion）竞争资金，鼓励各州改革高等教育政策和实践；投入2.6亿美元用于“世界第一”（First in the World）奖励项目，鼓励高等教育创新。
同时，奥巴马政府加强高校问责制，于2013年8月提出2014年起实行新的大学评比标准计划，以学费、毕业率、毕业生的债务和收入水平，以及低收入学生所占比例等为主要标准。白宫希望到2018年，联邦基金分配要依据每所大学的排名而定，使学生和家长凭借量价关系——所谓的“性价比”——考虑选择学校。这一措施旨在督促大学在降低高等教育成本的同时提高教育质量。同时，针对社会中营利性高等教育机构招生手段和教育质量的问题，联邦加强了对这些机构的监管，迫使它们采取措施改进教育质量。此外，新的联邦法律已禁止招生人员的收入与入学人数挂钩。同时，美国六大地区鉴定机构之一“中北部院校协会”的高等教育委员会对凤凰城大学的全职教师与学生的比例以及学生贷款逾期不还的比例提出了质疑。在此背景下，美国最大的营利性高等教育机构凤凰城大学于2012年宣布关闭115个校区，全美营利性高校的招生人数大幅减少。
（二）俄罗斯：大力推进高等教育改革
普京上台以来，俄罗斯政府大力推进高等教育改革，致力于提高俄罗斯高等教育质量，增强其高等教育的国际竞争力。2012年10月，俄罗斯联邦政府召开会议，批准通过了《俄罗斯联邦2013-2020年国家教育发展规划》，提出主要任务之一就是建立质量评估体系并提高信息透明度。2012年俄罗斯教育部评估了502所大学的办学效益，结果136所大学进入了低效大学黑名单。2013年起，所有国立和非国立大学必须参加大学效率评估。如果某所大学在科研活动、毕业生就业方面不够理想，教师教学水平未达到一定要求，就要采取严格的措施纠正问题。专业层面上，针对俄罗斯职业分类过窄，许多职业已经消失或不适应劳动力市场需求，俄罗斯联邦政府于2013年开始减少高校专业数量，从500多个减少到100个左右。此举旨在让俄罗斯高校的课程体系从“专业”过渡到“方向”，以培养能在更广范围内就业的人才。
在提高高等教育质量的同时，俄罗斯还出台了将少数精英大学推向国际一流的“重点大学行动方案”。 2012年10月11日，俄罗斯联邦政府召开会议，批准通过了《俄罗斯联邦2013-2020年国家教育发展规划》，明确提出扩大俄罗斯重点高校的在校生数量。2012年10月30日，俄罗斯政府批准重点高校建设行动计划，旨在提升俄罗斯高校在世界一流科研和教育行列的竞争力。根据该计划，俄罗斯将对本国高校当前的国际竞争力进行独立评估，对俄罗斯高校是否满足世界高校排名标准进行分析，并对参与行动计划的项目高校进行竞争性选拔，以提升他们在国际上的竞争力。在此基础上，该计划还构建了项目高校发展的组织、经济和金融模型，并提出制定俄罗斯高校进入世界一流大学排名的“路线图”。2013年3月，俄罗斯公布《俄罗斯联邦支持重点大学提高在世界一流科研-教育中心的竞争力的国家支持方案》，提出2013年国家将投入90亿卢布支持该工程，到2016年将达到400亿卢布。2013年7月，俄罗斯对外公布了获得国家重点支持的15所高校名单。这些学校将获得国家的专门投入，2020年前进入世界排名前200名。每所高校应该在世界一流学术期刊上发表3000篇以上学术论文，留学生比例达到15%以上。各校获得的经费将用于增加科研实力，吸引外国学生和教师，改革高校管理体系，提高俄罗斯教育在全球的竞争力。
（三）韩国：大学机构评估认证
为了满足学生、家长及雇主在内的教育需求者对高等教育质量的要求，进而引导高等院校持续改进教育教学质量，自2011年以来，韩国开始实行大学机构评估认证，以5年为一个周期循环实施。评估认证指标包括大学使命及发展规划、教育教学、大学构成成员、教育设施、大学财政及经营和社会服务六个领域，涉及54个指标。该评估旨在达到以下效果：对于大学，有自我检点的机会及通过评估体制的构成促进教育的改善；对于社会，保证大学教育的战略社会公信力的赋予；对于国家，保证高端教育质量和体制构成，以及为支付支援提供信息；对于国际社会，通过扩大高等教育的国际融通性来构成教育合作的基础。
四、继续推动高等教育国际化
随着全球化的继续深入，各国越来越深刻地感受到高等教育国际化对本国的影响，纷纷出台高等教育国际化战略，调整对留学生的相关政策，加大对留学生的吸引力度，改善对留学生的管理。
（一）制定高等教育国际化战略
2010年，在欧洲深受国际金融危机影响的困难形势下，欧盟出台了未来十年经济社会发展规划《欧盟2020战略》。在其提出的七大优先行动计划中，两项属于教育领域，三项涉及教育和培训。2013年7月和12月，在《欧盟2020战略》的大框架下，欧盟先后提出了《欧洲高等教育的世界战略》和“新伊拉斯谟计划”，分别就欧盟的国际化如何服务于《欧盟2020战略》进行了梳理和细化，为成员国提供了政策落实的具体指导和经费资助。具体来讲，《欧洲高等教育的世界战略》认为全面的高等教育国际化战略应该包括三个内容。
第一，学生及教职人员的国际流动。在欧洲内部和欧美之间学分互认的基础上，进一步推动全球范围内的学分认证，更多地关注教职人员的国际流动，建设更高质量的国际合作课程，增强科研与经济之间的联系，进一步提升欧洲高等教育的质量，改进移民及签证政策，扫清人员流动的体制障碍。
第二，课程和数字教学的国际化及质量提升。国际化不应仅局限于部分能出国学习的学生和教职人员的国际流动，要将国际化因素融入到课程设计、教学内容以及教学过程中，吸引更多国际化的教职人员和国际学生建立国际化校园，同时通过教材交流、虚拟校园、教学软件及网络交流等方式进行人员交流及国际化课程建设。
第三，战略型合作伙伴关系的建立及自身能力建设。欧洲在吸引国际学生方面已经形成一定程度上的先发优势，接下来需要在欧洲和欧洲以外寻求战略合作伙伴关系，建立联合学位及双学位方面的合作，同时积极寻求与发展中国家及其高等教育机构的合作应成为高等教育国际化战略的重要因素。
为了实现高等教育世界战略，欧盟于2014年1月正式启动“新伊拉斯谟计划”（2014-2020年），进一步加大对欧洲内外学生和科研人员双向交流的资助力度。该计划预算仅限于欧盟内部开展合作，总额高达145亿欧元，比上一年度预算大幅增长40%。欧盟还将设立专门用于与欧盟之外的伙伴国开展合作的专项经费，数额另行确定。具体来讲，该计划包括如下5个子计划：高等教育学生学者交流计划、高等教育能力建设计划、联合硕士学位计划、玛丽·居里行动计划（含联合博士学位计划），以及让·莫内行动计划。
韩国政府在过去十年高度重视吸引海外留学生。2004年，韩政府为扭转“留学逆差”颁布了《2005-2012留学韩国计划》，设定了2012年接受10万名外国留学生的目标，并推出一系列具体措施，使留学生人数从2004年的1.6万名增加到2011年的8.9万名，7年间增加了5倍。2011年韩国教育部又出台了《外国留学生招生及管理水平认证制度》，旨在加强对接收留学生院校的管理，提升外国留学生的质量。在此基础上，韩国政府又于2012年底颁布《留学韩国2020计划》，提出在未来8年内让在韩留学生规模翻一番，实现2020年招收20万名留学生的目标，培养国际优秀人才，进而建立“国际亲韩知韩人才库”。具体措施包括：1.扩大招收外国留学生的支持力度和政府国际奖学金规模；2.继续完善韩国留学电子系统，扩大宣传力度；3.改善留学生生活条件，增加就业机会；4.加快建设留学生招收管理的专门负责机构；5.加强韩国语教育。2013年3月，韩国政府又推出《关于外国留学生招生与安置的战略性支援方案》，旨在为推动和落实《留学韩国2020计划》提供强有力的保障。具体措施包括：加速推进留学生招收的战略规划；加强对留学生学业和生活的支持；加强对留学生就业的支持。
日本政府于2012年发表了题为《全球化人才培养战略》的审议报告，就日本应对“全球化时代”的人才培养战略作出了全面部署。报告提出，到2020年，日本不仅要将接受外国留学生的人数增加到30万人，而且选派日本学生（从高中到25岁左右）到海外留学的整体规模也要扩大到30万人，2020年前后使日本20岁左右的同龄人中，具有海外留学一年以上经历的人数比例达到10%（约11～12万人）；同时要改善机关与企业的用人机制，为具有海外留学和生活经历的年轻人创造更多的机会。关于全球化人才的定义，该报告提出3个基本要素：一是语言与交际能力；二是主动性、协调性、灵活性、挑战精神、责任感与使命感；三是对不同文化的理解与对本民族的认同感。
俄罗斯政府从2011年开始研究并策划“全球教育”项目计划。俄罗斯政府为在海外一流高等教育机构就读的俄罗斯学生提供学费，毕业后这些学生将被安置到俄罗斯重要的经济领域工作。该项目主要培养四个领域的人才：俄罗斯高校管理人才、关键技术平台的高精尖技术人才、社会领域的拔尖人才、国家市政管理人才。俄罗斯计划用4年的时间培养3000名专家，这些人才将增强俄罗斯在上述领域的国际竞争力。2015年以前，俄罗斯计划为该项目投入50亿卢布。
（二）吸引外国留学生
一些发达国家开始深刻意识到留学生为本国带来的经济和社会效益。
2012年，NAFSA（National Association of Foreign Student Affairs）公布统计分析报告《2010-2011学年美国国际教育经济收益统计分析》（The Economic Benefits of International Education to the United States for the 2010-2011 Academic Year： A Statistical Analysis），估算该年度外国学生为美国带来202.3亿美元的收入，比上年增长7%。国际教育对美国经济的贡献越来越大，其中中国学生占留学生群体的21.7%，意味着仅中国留学生就为美国带来了约40亿美元的收入。
在德国，针对2012年个别德国政要呼吁向外国留学生收取高额学费，学术界最近发布专题报告作出正面回应。德国一项研究表明，外国留学生毕业后无需几年就能收回学习成本，并为德国财政和社保创造上百万欧元的盈余，推动当地经济发展。俄罗斯联邦教育部长称，外国留学生给我们带来的经济利益毋容置疑。德意志学生交流中心主席表示，即使外国留学生学成归国，他们也是促进双边贸易文化交流的有益桥梁，是改善民族理解的使者。
受本国经济衰退和入学人数较少的影响，一些发达国家对留学生的依赖日益加强。
近十年来，法国高校学生总数增加近8.5%，但是外国留学生却增加了46.7%，高校学生总数有较大涨幅得益于外国留学生人数的大量增加。英国大学日益依靠招收国际学生，特别是研究生来增加高校招生人数。数据显示，自2006-2007学年以来，硕士阶段的国际学生数量已经超过英国学生。英格兰大学跨境教育的需求不断增长，2012-2013年度在境外通过跨境教育注册的学生达到54.5万人。2011-2012年英国通过招收国际学生创造的教育服务“出口”总额估计为100亿英镑。2012-2013学年英格兰大学收入中的30%来自非欧盟的国际学生缴纳的学费，总额达30亿英镑。2013-2014年，英国政府实施财政紧缩政策，减少对高等学校的拨款。该政策将进一步加深高校对国际学生学费收入的依赖。
在此背景下，各国纷纷出台相关政策，以便更好地吸引国际学生。最大的留学生目的国美国正在酝酿的一个措施，即放宽签证条件，允许符合条件的科学、技术、工程和数学（STEM）特定学位项目外国留学生毕业后继续在美国工作或实习，这样有助于把最好、最符合资格的国际学生吸引到美国。
法国有着丰富的高等教育资源，吸引了大批留学生，成为继美英之后的第三大留学生目的国。为了吸引更高层次、高素质的留学生，新的《高教与研究法》提出，高校允许使用外语教学，以加快国际化进程，扩大国际影响，吸引更多的优秀人才留学法国。为了更好地发挥“文化外交”的作用，提升国家的软实力，法国重组了现存的三个涉外科技文化教育服务机构，宣布从2012年起，由法国教育服务中心（Campus-France）接管全国大学食物管理中心有关法国政府奖学金和中国政府奖学金留学生的接待和管理工作，以及留学生接待管理中心负责的国际学生流动项目和外交部的外国专家的项目工作。新中心由法国外交部和高教部共同管辖。此次重组教育服务机构，加强对外国留学生事务统一管理，对留学生来法提供一体化服务，有助于增强法国在国际学生流动市场的竞争力。
2012年10月11日，俄罗斯联邦政府召开会议，批准通过了《俄罗斯联邦2013-2020年国家教育发展规划》，明确提出，到2020年，要大幅度提高高校的学术流动，其中包括到海外进修学习，增加俄罗斯高校的外国留学生人数。2014-2015学年，俄联邦政府将增加50%的外国留学生的招生名额，每年达到1.5万个，同时简化相关程序。
实习编辑 吕伊雯