我国现阶段高等教育财政政策分析

[摘要]在社会主义市场经济条件下，为缓解因高等教育规模扩张带来的经费紧张局面，我国自20世纪90年代逐步开始构建以政府拨款为主，包括国家、社会和受教育者家庭或个人的多元教育经费投入渠道。伴随投融资主体的多元化发展，如何以政策推进、制度建设调整高等教育财政结构，促进不同利益相关群体之间的沟通，推动我国现阶段高等教育投融资体制改革的发展，这是本文努力探寻的问题。

[关键词]高等教育　财政政策　投融资体制

[中图分类号]G467　[文献标识码]A　[文章编号]1005－5843(2010)03－0057－04

[作者简介]岳武，长春理工大学副研究员(吉林长春　130022)、东北师范大学马克思主义学院博士生(吉林长　1301]7)

我国目前正处在体制深刻转换、结构深刻调整、社会深刻变革的重要历史时期，高等教育事业面临国际化、市场化和大众化的挑战，已成为利益冲突较为集中的领域。在建立和完善与市场经济相适应的教育体制过程中，高等教育财政是高等教育事业发展的基础。为提高我国高等教育的办学效益，我们应积极研究现阶段高等教育财政的政策目标和执行情况，积极促进教育公平的实现和教育质量的提高。这个过程可以归纳为以政策推进和制度建设规范市场秩序、确立市场规则的过程。

一、我国高等教育财政政策的现状

我国高等教育财政政策的基本框架形成于上世纪90年代。1998年颁布的《高等教育法》改变了我国高等教育经费的来源结构，将高等教育多渠道筹措办学经费的新格局明确地纳入了法制轨道，促使以往一元的政府投资，向国家、社会、学校、学生家长或个人多元投资的方向转变，政府的投资也由规模为主的“平均主义”方式，向以结果为导向的绩效预算拨款方式转变。按照我国现行的政府数据统计口径，教育经费包括财政性教育经费和非财政性教育经费。财政性教育经费主要包括国家财政预算内经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学经费、校办产业和社会服务用于教育的经费及其他属于国家财政性的教育经费；非财政性教育经费主要包括社会团体和公民个人的办学经费、社会捐集资办学经费、学生家庭和个人学杂费等。

在财政性教育经费投入上，《中华人民共和国教育法》第五十四条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项，各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。“三个增长”、“两个比例”和“教育经费单独列项”的规定反映了国家对教育经费投入的重视，成为衡量中央和各级地方政府的教育财政支出的标准，对我国的财政性教育经费增长起到了积极作用。

高等教育投资体制改革中政府投资作用的变化不仅体现在各级政府的责任和权力的划分、投资的数量和结构等方面，而且也体现在对高等教育拨款方式的转变上。我国的教育财政拨款方式的改革分为三个阶段：第一阶段是1949年到1985年，主要以“基数加发展”方式分配经费，即以各校前一年度所得的事业经费份额为基数，考虑当年各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的事业经费分配数额；第二阶段从1985年至2002年，实行“综合定额加专项补助”的分配方式，即在根据各类学生的在校生数和各种不同定额标准，计算确定经费预算基本数基础上，补充学校因特殊要求所需的专项补助；第三个阶段从2002年开始至今，施行“基本支出预算加项目支出预算”模式，其基本要求是“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到在源头上、制度上预防和治理腐败的目的。

在国家财政体制改革以及高等教育体制改革总目标的推动和作用下，高等教育投资政策发生了深刻的变革，尤其在“综合定额加专项补助”阶段，各级财政部门积极支持高等教育的内涵式发展，开始调整财政投入结构。重点支持了高等学校的“985工程”、“211工程”及“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。仅“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，从2006年到2010年，中央财政就安排了25亿元专项资金。这被认为是对重点高校专项投入的标志性事件，更被认为是在高等教育界开启了政府目标管理方式的先河。中国的高水平大学和重点学科建设由此取得了重大进展，“十五”时期，我国高校获得的国家自然科学奖、技术发明奖和科技进步奖的获奖比例分别占总数的55％、64％和54％，高校成为了国家创新体系的重要组成部分、高层次人才培养的摇篮。

在非财政性教育投入上，由于世界各国的制度环境和文化传统存在差异，决定了各国在高等教育融资的制度安排上也存在着差异。在收取学杂费方面，1993年的《中国教育改革和发展纲要》正式将“收取非义务教育阶段学生学杂费”纳入多渠道筹措教育经费的投资体制中；在多渠道筹措教育经费方面，《中华人民共和国教育法》第六十条规定：“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学”，第六十一条规定：“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣”，第六十二条规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展”；在民办高校的举办方面，2002年我国颁布了《民办教育促进法》，使民办教育获得了相应的法律地位，改变了其在高等教育发展中的政策、舆论和生存的环境。

二、我国现阶段高等教育财政政策分析

伴随社会主义市场经济的发展，透过“三级举办，二级管理”的高等教育管理体制和多元化的高等教育经费筹措机制，可以清晰地看到我国高等教育财政面临的成绩与挑战，在缓解高等教育经费紧张的矛盾、支撑高等教育的规模扩张、赋予高校发展自主权的经济基础，推动高等教育类型和结构多元化发展的同时，也存在着政府财政性拨款总量不足和结构不合理、学校债务危机严重、家庭和个人学费负担过重及社会融资渠道不畅的新问题。如何从综合的视角对高等教育财政问题背后的影响机制进行分析，促进不同利益相关群体之间的对话和理解，是每位教育工作者不可推卸的责任。

(一)我国现阶段高等教育财政政策中的各投融资主体责任分析。在社会主义市场经济条件下，根据高等教育的准公共产品属性理论及成本分担与补偿理论，政府对高等教育的发展承担主要的财政投入责任。其属性应充分体现我国的初级阶段国情和社会主义办学性质及时代要求，即注重高等教育的公平与均衡发展及“三个面向”的办学方向；高等学校运用市场进行融资，其属性应充分体现“探究学术、传播知识、培养人才、服务社会”的要求，即注

重高等教育的质量和效益及社会服务功能；个人按照“利益获得原则”分担教育服务成本。依据“能力支付原则”承担不同程度的学杂费。

依据高等教育投融资主体的不同属性，我们可以明确高等教育投融资结构中不同主体的投融资目标、理念、对象和原则。一是从保障高等教育经费供给的角度分析，投资主体一元到多元的发展，从制度上拓宽了经费来源，促进了教育经费总量的增长。但从表1发现，政府的国家财政性教育经费绝对总量在逐年下降，而家庭、学生和个人所缴纳的学杂费比例逐年攀高，社会捐集资比例过低，这不仅加重了学生和家庭的负担，而且也不利于高等教育的健康发展。如何保证各投融资主体的投融资数额按适当比例持续增长，如何坚持政府办学的投融资主体地位，则是我们应深入思考的问题。二是科学列支财政性教育经费。不仅可以确保高等教育投融资中政府的主体地位，而且也有助于坚持政府办学的“公平和效率”原则。从保障和构建高等教育的教育公平角度分析，政府应从财政性教育经费中划分出高校基本经费和贫困学生的资助经费，这两种经费采用“扶持弱者”的资助方式互为补充，以保证高等教育教学质量和受教育机会平等为目的；从提高和保持高等教育的教育效率角度分析，高校只有形成特色优势才能有效服务社会，政府应从财政性教育经费再划分出直接拨付给高校中具有发展潜力的项目扶持经费和奖学激励性经费，这两种经费采用“扶持强者”的资助方式互为补充，追求高等教育对社会经济发展的贡献率，体现高等教育的发展效率。三是从保证高等学校社会融资的角度分析，高校只有通过教育质量和社会服务，才能得到社会的认可，才能得到社会的大量融资。但从高校经费来源现状可以看出，高校主体地位不落实是制约高校实现办学经费来源多样化的关键所在。四是从受教育者合理分担教育成本，保证学习积极性角度出发，应深入探讨科学计量高等教育成本的问题，这不仅关系到我国教育财政政策中各投融资主体的责任划分，而且也关系到教育经济学的学科发展。

我国高等教育在总体上呈现出东部高于中部、中部高于西部的非均衡发展格局。西部地区的高等教育经费严重不足，办学条件差，教师待遇低，专业技术人员流失严重。在现行三级(中央、省、地市)办学与管理的体制下，要实现区域高等教育的均衡发展，各级政府就要加强对利用金融政策、公共财政政策、必要的产业政策和可行的创新政策进行区域调控的研究。

(二)我国现阶段高等教育财政政策的“需求和供给”分析。在我国高等教育的改革和发展中，如何解决人们对优质高等教育的强烈需求与供给不足之间的矛盾，如何把有限的社会资源用于教育，是各国政府和高等教育机构普遍关心的问题。研究高等教育财政的“需求和供给”政策有助于调节教育发展的速度与规模，提高教育的质量和效益，推动我国教育健康平稳地发展。

关于我国现阶段高等教育经费需求总量的预测，陈晓宇和陈良煜(2002)从宏观角度进行估算，基本是以适龄人口中接受高等教育的人数和生均经费支出为基准来预测未来的教育经费需求总量；从微观角度进行估算，基本是依据高校的教学和科研两大功能，并结合现行的高校财务制度进行估算(李文利，2008)，基于成本结构的经费需求进行分析预测(表2)。以上两种分析法各有利弊，总量预测法是基于人口模型、高等教育规模和生均经费变动情况对未来高等教育经费需求总量进行预测，可方便地与高等教育经费供给能力进行比较。成本分析法是使用高校样本数据，其计算结果与实际情况比较接近，不像总量预测法那样易产生误差，但是易过分强调各学校间经费的水平公平，忽视学校间办学成本支出差异。

关于我国现阶段高等教育经费的供给分析。如表1所示，一是校办企业社会服务收入占高校总投融资比例较低，这说明在计划经济向市场经济转轨过程中，校办企业同样面临着从依附于学校向更加市场化的方向转变，面临学校办企业的理论突破；二是与发达国家相比，我国的社会捐集资收人比例过低，1999年颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但捐赠免税部分曾一度受限，2004年下发的《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》，规定向高等教育捐赠可以获得全额免税，预计高等教育的捐赠比例一定会得到提高；三是学杂费逐年攀升，已成为受教育者及其家庭的沉重负担，应加强高等教育学生资助政策研究。

民办高等教育基本上采用以学费养教学的模式维持日常运行。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法>实施条例》虽然对民办高等教育的发展进行鼓励，但并没阐述清楚不同办学模式和性质的高等教育机构在责任、权利和义务上的异同，出资方投资回报的取向和教育的公益性之间存在不和谐和模糊性，限制了民办高等教育的进一步发展。

为满足高校规模扩张带来的增建校舍等基建需求，2000年后高校纷纷从银行贷款，2007年超过了2 000亿元，个别高校超过了20亿，贷款较高的高校已无力偿还巨额本金，并被每年的利息压得喘不过来气，靠银行贷款负债经营是一种不可持续的融资取向，应积极加强高校财务预警机制的研究及政策的出台。

(三)我国现阶段高等教育财政政策中的“公平和效率”分析。在社会主义市场经济条件下，根据高等教育的准公共产品属性理论及成本分担与补偿理论，我国政府的高等教育财政投入属性应充分体现初级阶段国情和社会主义办学性质，既要促进高等教育的公平与均衡发展又要努力提高办学效率。从我国目前的教育政策层面看，应合理调整高等教育的结构、布局；构建政府和社会办学的分工合作互动机制，缩短政府教育投资战线；规范高等教育成本补偿制度，改革高等教育收费行政审批体制。

在促进教育公平方面，2007年国务院颁布了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，针对经济困难家庭的学生助学资助政策体系进入了一个全新时期，高等教育入学率的均等化程度有了显著提高，在一定程度上促进了入学机会的平等。

在提高办学效率方面，上世纪末在“共建、调整、合作、合并”八字方针指导下，我国对高等教育管理体制进行了改革，并提出了“985工程”、“211工程”及“高等学校本科教学质量与教学改革工程”项目，这都是提高办学效率的传统方法。伴随高校扩招带来的学生数膨胀，国家财政对高等教育的投入显得力不从心。由此可见，在增加教育投入进行规模办学的同时，还应将工作重心放在提高资金的使用效率上。由于对教育工作成本核算与效率分析的忽视，教育经费的拨款标准并没有严格的规定，在教育经费短缺的情况下还存在着教育资金浪费的问题。

对高等教育办学效率的计量分析有多种，这里向大家介绍一种近年来在工业领域开始使用的随机前沿分析法(SFA)0。随机前沿分析法最早出现在1977年关于生产前沿的文章中，它采用混合残差结构，基于最大似然估计，基本模型可以表示如下：

Y=ｆ(X；β)·exp(υ－u)

其中，Y是产出，X是投入向量，是参数向量。残差项的第一部分υ服从正态分布(υ～N(O，62V))，描述的是统计噪声。残差项第二部分υ≥O用来描述技术不效率的影响，当“=O时，厂商恰好在其随机生产前沿([ｆ(X；β)·exp{υ}])上生产，当υ＞O时，厂商的生产则达不到其随机生产前沿。此后研究人员提供了对样本中每个厂商的技术不效率的估计方法——计算条件分布[υι｜υι－υι]的期望或者众数。至此，随机前沿分析法可以估计每个厂商的具体效率情况。

只要将“不效率”残差“的符号变为负，就可以将随机前沿模型转换为随机成本模型，如下：

E＝C(Y，W；β)·exP{υ＋υ}

其中，E是支出，[C(Y，W；β)·exp{υ}]是随机成本前沿，υ代表成本不效率。同样，当=O时，厂商恰好在其随机成本前沿([?(X；β)·exp{υ}])上生产，当υ＞O时，厂商的生产则达不到其随机成本前沿。

三、对完善我国高等教育财政政策的建议

在20世纪80～90年代的高等教育管理体制改革的指导思想引导下，高等教育投融资体制进行了一系列改革，市场经济条件下的中国高等教育多元化投融资体制已初见雏形。现阶段，我们应按“高等教育大众化”和“提高办学效益”的要求，努力构筑一个以稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择的政府投入范围，高效的政府投入措施，发挥社会力量办学积极性，注重经济和法律手段调控，鼓励学校竞争的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制。

首先，积极落实“三个增长”、“两个比例”的财政性教育投入目标，十几年来，4％这一目标始终没有实现，究其深层次的原因，就是因为这些目标都是以政策的方式提出，并没有上升到法律高度，目标的执行无法可依。鉴于我国教育经费的实际，应该在立法层面上对教育经费投入总量进行规定，把国家财政拨款比例明确下来。

其次，重新明确各级政府教育投入的责任分工及范围，突出“公平和效率”原则，调整投融资结构，积极走内涵式发展的道路，努力提高高等教育质量。对不同层次的高校明确不同的任务，具体是突出办学特色，中央政府应加大对高等教育中基础学科、应用基础学科中的资金支持力度；省级政府有责任为提供和保障高等教育机会提供资金支持，在财政管理上为全省的教育发展创造良好的经济条件和法律环境，在高等教育促进区域经济发展上提供政策支持，利用土地政策，支持和鼓励高等学校就地或异地进行改、扩建和新建，加大应用学科的支持力度。

再次，制定高等教育预算执行条例，完善高等教育预算管理制度。这是建设规范高等教育财政管理制度的重要举措，有助于加强高等教育预算的法制性、透明性、完整性和资金使用的效率。在教育经费的收入上，明确列出来学校经费收入中各类渠道的经费总量，以统筹使用；在教育经费的支出分类上，应进一步细化，使之与各类教育活动的性质和功能相一致，并且与教育服务提供机制的改革相一致。逐步确立以中央和省的两级为财政管理核心的教育绩效一问责一预算管理制度，教育财政管理从主要依赖行政手段向注重经济和法律手段转变。

第四，依据政事分开原则，构建公立高等院校法人治理结构。一是进一步下放高校办学自主权，在条件具备的情况下，放宽对大学的学科和专业的设置权限，便于高校发挥自身优势自主探寻市场需求，开展对外服务和销售。增加教育经费来源；二是加强高校自身的财务管理，政府对高校财务的主要管理方式，是监督高校各项经费支出与相关预算科目所规定的经费使用目的之间是否达成一致，这种管理方式可以理解为对预算支出过程的监控，即高校财务预警机制的建立；三是继续推进我国高等院校的后勤社会化改革，以减轻高等院校不合理的开支压力，提高办学效益。

第五，依据公办高校与民办高校分类管理的办法，积极完善高等教育融资的制度环境。为缓解高等教育大众化对地方公共财政的压力t在依法制定与严格审查高等教育投资办学资格条件的前提下，一是尽快制定高等教育投资办学的资格条件以及相应的财政补贴办法、财政补贴标准和享受财政补贴的民办高等院校的教育收费标准，二是积极采取税收优惠和其他方面的产业政策，以此为依据促进我国民间投资为主、政府补助为辅的“民办公助”型高等教育的发展。

最后，建立健全高等教育的学生资助制度。按高等教育成本分担与补偿理论，在《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的基础上，积极拓展更多的学生贷款项目，建立健全在国家奖学金、助学金制度，学生贷款，勤工助学，特殊困难补助和学费减免为主体的，多元化的资助贫困家庭学生的政策体系。

责任编辑：袁海军

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