借鉴美国经验促进义务教育均衡发展

摘要：美国基础教育发展史就是不断创新更加平等的经费投入方式来促进基础教育均衡发展史。推进义务教育均衡发展已成为我国的政策选择，因此宜借鉴美国经验促进我国义务教育均衡发展。

关键词：美国；义务教育；均衡

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）005-000-02

中美两国基础教育存在诸多相似性。中美两国基础教育都由地方负责管理，基础教育经费具有分散配置的特点。中美两国基础教育区域间、不同群体间不均衡状况比较突出，当前，中美两国基础教育经费都实行三级投入体制，两国政府都重视基础教育的均衡发展，致力于基础教育经费配置的均衡。

一、美国基础教育的均衡发展

美国实行12年的义务教育，因此义务教育和基础教育是同一概念。教育均衡发展问题从本质上来说就是追求教育公平的问题，由于基础教育的外溢性，在美国，基础教育经费投入一直以来主要由政府承担。均衡是一个相对概念，基础教育的均衡发展是一个历史范畴，其内涵是动态的，实质是资源的重新分配。

（一）美国基础教育区域间、不同群体间不均衡

美国由于地区间经济发展不平衡导致基础教育财政的严重不均衡，基础教育经费投入不均衡的问题比较突出，主要表现在区域间的不均衡以及不同群体之间的不均衡。区域间的不均衡主要指州与州之间、学区与学区之间。直到20世纪中后期，美国基础教育经费投入仍然存在严重的不均衡，州与州之间的差距很大，在1990 年，美国生均经费4972 美元，阿肯色州最低只有2423 美元，而最高的阿拉斯加则高达 7411 美元。①在美国历史上，学区是基础教育经费的主要承担者。同一州内不同学区的经费差异也非常大，比如，德克萨斯州内，富裕学区的生均经费为7233美元，而100 个最贫穷学区只有 2975 元。②

美国不同群体之间基础教育发展也存在严重的不均衡。黑人、印第安人、生活在农村地区和少数民族地区的人群以及残疾人等是美国基础教育中的弱势群体。历史上，美国黑人长期实行种族隔离的教育，印第安人也实行隔离措施和同化政策，伴随美国民权运动的发展，黑人、印第安人以及其它教育弱势群体的教育逐渐受到重视，尤其是联邦政府加强了经费投入。

（二）美国基础教育区域间、不同群体间不均衡发展的应对策略

美国联邦政府长期致力于区域间、不同群体间基础教育的均衡发展，在20世纪60、70 年代，这种努力更是达到了高潮。然而，直到20世纪中后期，美国基础教育财政仍然存在严重的不均衡，基础教育资源配置不均衡的问题还是比较突出。

在美国，教育是州的主要职责之一③。然而，最初州政府对基础教育投入比例并不高，随着历史的发展，州政府转移支付的规模不断扩大，逐渐加强，1919-1920仅占16.5%， 1995-1996上升到47.7%，1929-1989 年间州政府对于基础教育的拨款在基础教育经费中所占份额在增加了31 个百分点。④

美国州教育经费投入由各州决定，各州拨款采用因素法确定，较为公平、透明、合理，较少有人为因素的影响。为追求教育经费的更加平等、有效，各州不断创新经费投入方式。19世纪初到20世纪中期，实施了水平拨款模式（Flat Grant Model）、基本补助模式（Foundation Model）、学区能力均等化模式（District Power Equalization Model）。一般而言，州一级的经费愈高，区一级的经费也会愈趋向平衡。⑤

美国基础教育发展早期，地方学区对基础教育投入承担主要责任，学区是教育经费的绝对来源。15000个学区之间由于经济文化发展水平的差异，学区之间教育经费筹措和投入相差甚远，因此，在美国基础教育发展过程中，学区的经费比重一直在下降，州和联邦政府已成为绝对的投入主体。

美国法律没有赋予联邦政府管理基础教育的权限和职责，1958《国防教育法》才开启了美国联邦资助教育的先河。1993年 3月克林顿总统又签署《2000年目标：美国教育法》对基础教育财政的补助方式进行了全面性的改革，它们进一步强化了联邦政府对基础教育的责任。2002年布什通过并实施了具有里程碑意义的《不让一个孩子掉队》法案，2005年联邦教育财政预算中，中小学教育项目经费高达369 亿美元，占当年总教育经费的 64.4%。⑥2008年以来的金融危机，大部分州政府财政赤字，美国国会拨付给基础教育14亿。美国各州对教育的经费投入能力差异很大，而联邦政府则坚持均衡原则，为了缩小州与州之间的差距，联邦政府采取了许多措施来平衡州与州之间经费的不平衡，最重要的就是提供一个均衡的财政基础。而收入分享这种经费投入方式有利于各州间财政的横向平衡，有利于加强州的政能力，财力较差的州可能获得较多的联邦补助拨款。

美国教育上的弱势群体主要指黑人、印第安人、生活在农村地区和少数民族地区的人群以及残疾人等。1965年联邦《初等和中等教育法》确立联邦教育财政要偏向于弱势儿童群体！之后，联邦每一项重大的教育立法都提到弱势群体的财政补助。1998年国会通过教育拨款法，该法同意拨付3745亿美元对贫困、弱智等有特殊困难的儿童。事实上，美国联邦政府对教育投入的重点就是教育上的弱势群体。

二、我国义务教育均衡发展

我国义务教育由于经济发展水平的不均衡，区域间、不同群体之间教育不均衡现象比较突出，从区域来看，省际间、县际间，从群体看，东部与西部、城市与农村人口之间教育也存在严重的不均衡现象。世界银行在《21世纪中国教育战略目标》中指出，“中国大部分差距是由于教育财政体系的不平等造成的”。 ⑦

我国教育行政由中央、省、县和乡构成，1999以后，取消了乡一级教育行政。党的十七大提出“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”⑧而义务教育均衡的前提和保障就是教育投入的均衡。

就省际而言，我国沿海地区与西部地区省份之间经济文化发展水平差距极大，东部高西部低，下表抽取的是2006年，2009和2012年，东西部省（直辖市）以及少数民族地区教育经费收入情况：

由表可知，各省（直辖市）教育经费总体上都在不断增长，且增长幅度较大，但是江苏、北京、浙江经费处于高点，西藏、甘肃、贵州则处于最低点，而新疆受国家照顾较为充足。由此可见我国教育经费省际（直辖市）不均衡现象非常突出。

长期以来我国实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的教育投入体制，而我国地区经济发展水平极不平衡，仅就人均GDP而言，县与县之间的差异有的都在数十倍以上，这势必导致教育投入不均衡。我国县级基础教育生均预算经费省内差异要普遍高于省际差异。⑨ 若进一步考虑一县内的城乡差距，教育经费差异将更为悬殊。

我国不同群体之间，贫困学生、流动人口子女、特殊儿童以及生活在农村及少数民族地区学生之间义务教育不均衡现象也很突出。

三、基础教育均衡发展的借鉴

当前，我国导致基础教育发展出现失衡的原因就是各类地区因经济发展的差异而导致的基础教育经费投入的差异。我国《中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》指出，教育公平的重点“促进义务教育均衡发展和扶持困难群体、根本措施是合理配置资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。《纲要》提出2020年基本实现区域内义务教育均衡发展，因此，区域义务教育服务均等化应该成为今后较长时期内教育财政支出的核心任务。为了真正贯彻《纲要》精神，推进我国义务教育的均衡发展，应学习美国在促进义务教育均衡发展方面的经费投入方面的努力。

1.义务教育经费投入主体应上移，建立“投入以省（市）政府为主，管理以县为主”的投入管理体制。省政府采用公平的方式平等给县拨款，保证省域内各县、各个学校教育经费的平等

纵观美国基础教育发展，史联邦政府和州政府投入比例不断增大，地方政府投入减少，州政府提高尤为明显，2005年三级政府的投入比例分别是 7%、50%和 43%，而且，州政府投入的主要责任是向有需要的学区提供均等化补助。我国义务教育长期由较低级别政府提供，这在根本上造成了义务教育的不均衡。加大省级财政对教育的投资责任比县级政府能在更广泛的范围内发挥其调控作用，也有利于缩小城乡教育的差距，促进教育公平。当代中国经济的发展早已超越美国20 世纪中期所达到的经济发展水平，因此经济因素已不是制约我国建立省对于基础教育经费补助制度的主要障碍。⑩

2.中央政府应承担省际基础教育均衡发展的经费投入责任

由于我国省际之间经济发展异性大，对于经济特贫省，中央政府应加强对这些省的财政扶助，这对于省际间的义务教育均衡发展有重要作用。虽然，近几年来中央加大了对基础教育特别是贫困、边远地区基础教育的投入，但基础教育投入“地方大头、中央小头”的基本格局没有发生根本改变。

3.加强对弱势群体的教育财政补助

虽然我国“希望工程”、“对口支援”、“义务教育专项资金”等方式给予基础教育以补助经费，但其随意性较大、力度较小 。中央政府应该对贫困学生、流动儿童子女、特殊儿童、生活在农村以及少数民族地区的儿童建立稳定的专项资助体制。

四、结语

基础教育均衡发展是我国教育政策的重要取向和价值选择，当前我国基础教育均衡发展重点是义务教育阶段。基础教育均衡发展的关键是经费投入，美国在推进基础教育均衡发展过程中积累了很多经验，借鉴美国经验必将推进我国义务教育均衡发展，早日实现区域间、不同群体间义务教育的均衡发展。

注释：

①数据来源于 David Engles.论美国基础教育财政不平等的根源[J].上海教育科研，1999（1）.

②高建民.战后美国基础教育财政发展的态势与特征[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2004（3）：43-45.

③范斯科德等.美国教育基础——社会展望[M].张彦杰等译.北京：教育科学出版社，1984，67.

④商丽浩.田正平.美国州政府的基础教育转移支付制度.比较教育研究，2001，12.

⑤[美]David Engles .论美国基础教育财政不平等的根源[J].上海教育科研，1999（1）：37-39.

⑥陈珊.美国联邦政府基础教育财政转移支付制度探析.经济研究导刊，2010，36.

⑦国家教育发展研究中心. 2000年中国教育绿皮书[M].北京：教育科学出版社，2000，132.

⑧胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[Z].北京：人民出版社，2007.15.18.37.

⑨潘天舒.我国县级义务教育投资的地区差异及其影响因素分析[J]/教育与经济.2000（4）.

⑩商丽浩，田正平.美国州政府的基础教育转移支付制度.比较教育研究.2001（12）.