优化基础教育财政公平投入的对策研究

学生是否都能在经过某一阶段的教育过程之后，大体上获得一致的学业成就，符合一定的培养目标的要求。除此之外，差别对待在关注每个学生是否在受教育的同时，个性也能够得到全面的发展，潜能得到充分的发挥。

基础教育财政公平投入是教育领域中的公平与正义问题，教育财政公平投入的主题对应学生的教育权利、教育机会与教育资源的配置是否能够体现教育平等的基本原则。根据罗尔斯的正义论，基础教育财政公平投入可以分为横向的与纵向的两个层面：横向的层面是指财政支出给予所有的受教育者以平等的接受教育的机会，对受教育者平等对待；纵向的层面是指对在教育中对处于不利地位的受教育者给予差别对待，也就是说，根据受教育者所处的不利地位的实际情况，给予不同程度的补偿和优待措施，使之能够享受到平等的教育机会和权利。

二、基础教育财政公平投入的着眼点

基础教育财政公平投入的根本着眼点就在于，通过教育财政投入，使那些处于弱势地位的受教育者享有平等地接受基础教育的机会和权利。之所以这样做，是因为如果不以财政投入来补救这些处于受教育者所应当享有的机会与权利的话，那么，与那些已经充分地享有接受基础教育机会与权利的受教育者相比，他们所处的地位将更加不利，在受教育机会与权利等方面将存在更大的“落差”，这就需要依靠教育财政投入弥补和平衡这些既有的“落差”。弥补这个“落差”的财政投入就被视为一个有效的教育行政救济手段，这个救济手段就是一种保证基础教育公平的“平权”方案。

与“平权”方案相反的是一种“优权”方案，即给予那些本来处于优势地位的受教育者以更加优厚的待遇，这是一种“优上加优”的辅助措施，与那些需要采取救济手段平衡受教育权的措施相比，这是一种“锦上添花”的制度措施，而通过教育财政公平投入来平衡的“平权”措施恰恰是“雪中送炭”。

三、不同国家区级政府基础教育财政公平投入的举措

为了在基础教育阶段保证教育财政的公平投入，各国政府采取了一些应对措施，下表为部分国家在推动区级政府基础教育财政公平投入方面的一些重要举措。

部分国家推动基础教育财政公平投入的举措

由此可见，各国解决区级政府基础教育财政公平投入的主要做法大致涵盖以下三个方面：一是基础教育财政投入占GDP的比重较高并且有切实的法律和税基作保障，二是大多以州政府或者中央政府的转移支付作为平衡本州内各学区基础教育财政公平投入的主要手段，三是对于那些处境不利的学区和受教育者予以优先照顾。

国外的上述做法基本上是建立在国民教育体系基础上的基础教育财政投入机制，不管学生在哪个地方接受基础教育，都是以平等地获得教育的权利和机会为基本出发点的。因此，在基础教育阶段，主要通过纵向与横向的转移支付，重点加大对于那些处境不利的学区和学生的财政扶持，使之达到“起点公平”的功效。在那些基础教育总体比较发达的国家和地区，除了考虑“起点公平”之外，还进一步延伸到“结果公平”。除此之外，各国基础教育基本教育财政投入还有一个共同点，那就是仅采用了“平权”措施而没有采用“优权”措施。

四、优化基础教育财政公平投入的对策

为了在下一步推动基础教育财政投入更加公平化，需要在以下几个方面做出必要的努力。

1.不断增加教育财政投入的总量

从国际来看，我国教育财政投入水平相对偏低。当前国际上通行的衡量政府对教育重视程度的主要指标，就是教育财政投入占GDP的比例。多年来，世界各国教育财政投入占GDP的比例年平均为4.5%左右，经济合作与发展组织国家在5%以上，而我国始终徘徊在3%左右。尽管1993年颁发的《中国教育改革与发展纲要》就已明确提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”，但这一目标始终没有达到。据世界银行对58个发达与欠发达国家和地区的统计，2006年教育财政投入占GDP的平均比例为4.98%，最高的国家为9.40%，最低的国家为2.5%，我国为3%，仅居秘鲁、菲律宾、亚美尼亚、乌拉圭、危地马拉和保加利亚之前，排倒数第7名。数据表明，我国教育财政投入占GDP的比例长期偏低，不仅低于发达国家，而且低于许多发展中国家。

目前，我国的办学体制采用分级办学、分级管理的制度。可是在在教育财政投入上，恰好不能实行对等的分级负责。这是因为，义务教育是整个教育体系支出中的大头，就其根本责任而言，不仅仅是地方政府的义务，更是一个国家的义务，需要国家整体的制度设计和安排。当今世界，接受公平的义务教育已成为发展的主流，许多国家都把义务教育视为国家统筹的事务。例如美国，州政府采取的水平补助、基本补助，使得不论学区的贫穷和富裕，都可以得到大致相同的生均教育经费，目前州级政府承担的教育经费已经超过学区承担的比例。近些年，联邦政府还采取了一系列措施，将义务教育权限上移，呈现出一种中央化的趋势。法国中央财政承担了70%以上的义务教育经费。德国州一级政府承担了75%的义务教育经费。日本中央财政承担了50%以上的义务教育经费。上述国家中央财政及州财政对于义务教育的支持范围涉及面较广，包括教师工资、学生补助和奖励、学校基本建设费、设备设施、图书、教科书经费等。这些国家的做法表明，要想从总体上增加基础教育财政投入的总量，中央和地方政府都有责任。

经济发展与基础教育的发展进程相比基本上表现为一个经济先于教育的进程。如果说在经济发展不够、政府财力有限的情况下，可以把“成本分担”作为一项权宜之计的话；但在经济不断发展、具备一定财力后，就必须强调“以政府为主”。应建立健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制机制，调动全社会办教育的积极性，切实减轻群众的教育支出压力。

公共财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，在贯彻科教兴国战略和人才强国战略、支持教育改革和发展方面，具有义不容辞的责任，教育财政投入应当在公共财政支出中占有举足轻重的地位。

从政府教育财政投入的角度来看，需要做好以下几个方面的工作。一是大力增加财政教育投入，着力保障教育优先发展。财政投入是实现教育规划纲要总体目标的重要财力保障。二是不断完善教育投入机制，着力促进教育公平。建立健全科学合理、可持续的投入机制，统筹兼顾，突出重点。义务教育全面纳入财政保障范围，不断提高保障水平；非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。同时，进一步加大农村地区的教育投入。解决突出问题，优化教育资源配置。不断健全家庭经济困难学生资助政策体系，积极促进教育公平。三是加强科学化精细化管理，着力提高资金使用效益。管好用好财政资金与加大投入同等重要。在加大教育投入的同时，财政部门将与其他部门一起，切实加强和改进教育经费管理，创新管理方式，全面推进教育经费的科学化精细化管理，提高资金使用效益。同时，建立财政性教育经费的绩效评价体系，探索建立符合教育发展规律，资金使用安全、便捷、高效的管理模式。

改革开放以来，国家先后出台了有关教育财政投入的法律、法规和政策措施，但是，一些教育财政投入的法律、法规和政策落实并不到位，其原因之一是没有建立起对各级政府教育财政投入的监督和责任追究机制。为此，人大机关应切实发挥监督和保障责任，严格执行教育经费预算、决算执行情况报告和问责制度，改变预算不审核、决算执行不力无问责的现状；加强对预算外财政收入支出的监督，确保按规定比例投入教育；加大问责的力度，确保教育财政的合理投入。

2.逐步消除生均教育经费的现存差异

对于基础教育财政投入而言，教育财政公平原则主要在于以下几个方面：一是资源分配均等原则，使每个学生获得均等的资源分配，也就是说接受财政资助的学生，不管其能力如何，财政资助额都一样。这也符合起始性的横向公平原则。二是财政中立原则，即每个学生的公共教育经费开支上的差异，不能与本学区的富裕程度相关。三是调整特殊需要的原则，这也就是不均等拨款的纵向公平原则，即政府有义务为民族、种族、经济地位、居住地、语言、身心发展处境不利的学生拨更多的教育经费来弥补这些学生的现存境遇之差别。四是公共资源从富裕流向贫困的原则，这是现阶段各国学者判断教育财政拨款是否公平的最终标准，这既是教育财政公平的最大目标，也是实现“教育机会均等”的最根本财政要求。

以上各财政公平的原则，主要依靠负责宏观调控的政府部门的专门化职能来实现，因此，从一定意义上来讲，基础教育财政公平投入进一步强化了教育财政投入方面的政府责任，对于教育财政调控能力提出了更高的要求。

3.进一步研究调节学校投入差距的平衡措施

除了上述需要进一步完善的几个地方之外，在教育财政公平投入上还有许多值得研究的问题，如目前在一些学校与另一些学校之间存在着收入来源差距较大并且难以平衡的问题，这主要由于学校组织经费的来源和渠道各不相同，造成了学校之间的差异。因此，虽然教育财政投入对于这些学校来说是均衡的，但是由于各学校自身办学条件和组织经费和资源的渠道还存在着较大差异，下一步应当研究应不应该通过教育财政投入这种行政干预的手段来进行平衡这些学校的办学经费及资源等方面的现存差异。如果需要采用必要的行政干预的话，那么，如何平衡才能达到同级同类学校办学资源的相对平衡都将是值得深入研究的问题。

更进一步来说，整个教育财政投入和其他财政支出一样，能否做到完全公开透明并接受各教育单位和社会的双重监督也成为人们关注的话题之一，这个问题的解决，至少有赖于整个政府财政透明度的进一步改革和完善才能够获得足够的保证。诚然，在协调基础教育财政公平投入的问题上，还有赖于政治体制改革的不断完善与整个社会的发展与进步，只有这样，才能从根本上解决那学生获得平等的接受教育的机会和财政投入公平化的问题。因此，对于教育财政公平投入这一问题的后续研究，将面临一些更加深入的社会政治问题，这些问题的解决将能够进一步推动基础教育财政公平投入研究的理论与实践活动。

参考文献：

[1]（美）约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1988：56.

[2]朱应平.论平等权的宪法保护[M].北京：北京大学出版社，2004：67.

[3]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006：116-179.

作者简介：李志跃（1974— ），男，山东济宁人，任职于齐鲁工业大学教务处，讲师。