终结铁路司法时代
北京报道铁路司法系统改制,大方向已定。
7月23日,国家公务员局官方网站上一则工作动态称:国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议,对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。
转制后,铁路公安部门的主管单位,将由铁道部变为公安部,为中央直属单位,垂直管理,对外称公安部十局。
尽管铁道部、最高人民法院对此事仍持低调审慎态度,但众多专家学者和业内人士已达成共识:铁路公检法系统改制已是大势所趋。终结存在数十年、独立封闭的铁路司法王国,终于排上日程表。
“铁路公安垂直管理,只是铁路司法体制改革的开始。”曾参与铁路法院改革设计的原最高法研究室副主任、国家法官学院教授张泗汉,更加关注随后将进行的铁路法院的改革,“改制难度更大,因为在铁路公检法系统中,只有法院涉及终极裁判权。”
张泗汉心目中的理想状态是:铁路法院成为国家在特定部门设立的审理特定案件的法院。特定部门专指火车站内、铁路线上,排除铁路沿线和铁路企业;特定案件专指与铁路运输相关的刑事案件,而不能处理经济纠纷和民事案件。
他的设想是,专门法院经费由中央财政统一划拨,干部由最高法提请全国人大常委会任命。一定要让有关部门“什么也管不了”,张泗汉告诉《望东方周刊》,铁路法院不能姓“铁路”,也不能姓“地方”,只能姓“国家”,才有真正的司法独立和司法公平。
“上下一般粗”
即将终止的铁路司法脉络,可追溯到上个世纪80年代。
1982年,我国自上至下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。“以铁道部为中心,向地方辐射。”80年代曾在哈尔滨铁路法院系统工作的朱爱民,这样形容铁路法检体系。
1984年,在铁路机务段做财务工作的朱爱民被调入刚成立不久的铁路法院,担任助理审判员。“连铁路都有自己的专门法院了,这不是依法治路的大进步吗?”朱爱民说,当年的理解很“懵懂”。而且,超大企业、运输大动脉的特殊优越地位,也使得包括朱爱民在内的铁路职工觉得,铁路拥有自己的司法系统“理所当然”。
但三级铁路司法系统在今天看来,名不正,言不顺。
1983年,六届人大常委会第二次会议,对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》做了修改。将铁路运输检察院从专门人民检察院中剔除。
“所以,铁路法院履行专门法院职能,根本于法无据。”律师张凯说。他是轰动一时的1291次列车乘客曹大和被捆绑致死一案的代理律师。
即使是朱爱民,回头想想当年的“依法治路”,也觉得“很别扭”。
“铁路法院的人事任命由铁路政治部下达,”朱爱民告诉本刊记者,“这就意味着可以代表国家行使审判权了。”之后,地方开人大会,走个任命程序,这显然违反《法官法》的人事任免程序规定。
当时铁路法院的审判人员,几乎全部来自铁路干部队伍,“都不怎么懂法”。朱爱民还记得当时系统内将这种情况笑称为“上下一般粗”。直到1986年,哈尔滨铁路运输法院系统才有了唯一一位法律专业本科生,她成了整个哈尔滨铁路运输系统的“独生女”。
各级铁路的公检法机构,经费全都由各级铁路局负责,人事也由同级铁路局的组织部门管理。而铁路局里的许多人,都把铁路司法部门看成是一个下属单位。
铁路法院还曾受理职工离婚等民事诉讼
除了“法企不分”,张泗汉认为,三级铁路司法体系的另一弊病是,在发展过程中“严重扩权”。
1953年至1954年间,国家在全国铁路管理局所在地设立了16个铁路运输法院,在铁路管理分局所在地设立了39个派出法庭,受理与铁路运输有关的刑事案件。“此举主要是针对铁路运输行业流动性大的特点,以免管辖不明,在调查、取证方面造成拖延。”经常代理交通运输官司的董来超律师告诉本刊记者。
“当时的铁路司法系统是严格意义上的专门法院。”张泗汉说,当时的铁路法院只处理发生在火车站内、铁路线上、行驶的火车上的与铁路运输相关的刑事案件。
根据1982年生效的《最高人民法院关于铁路运输法院办案问题的通知》和1990年生效的《最高人民法院关于印发〈关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定〉的通知》规定,我国铁路运输法院管辖包括:由铁路公安侦破、铁路检察院起诉的,发生在铁路沿线的刑事犯罪案件,以及铁路货物运输合同纠纷在内的12类经济纠纷案件。
“一旦铁路企业同地方企业或个人发生经济纠纷,司法天平的准星怎么可能不偏?”张泗汉认为,人、财、物受制于铁路的铁路法院,在行使审判职能时容易受到行政干预。
朱爱民记得,在案源不足时,铁路法院还曾受理过铁路职工离婚等民事诉讼。
“这已经超出了专门法院的职权范围,”张泗汉认为,铁路司法系统的“扩权”,同计划经济体制下“企业办社会”
的“大企业”思维不无关系;而司法扩权确实在很大程度上保障和维护了铁路系统的利益。
在这种情况下,铁道部门舍不得给铁路司法体制改革放行,就是很自然的事了。
舍不得放权成改制最大阻碍
1987年4月,最高法、最高检的一纸通知,撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。最高法和最高检分别设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅,来接手以前这两家机构的工作。
至于铁高法和铁高检撤销的原因,有一个在铁路司法系统内部流传的故事可作参考。某外国考察团到铁道部访问,我国将铁路办公检法作为经验同对方交流,遭到质疑:“企业怎么可以办司法?到底是人治社会还是法治社会?”
“那次撤销,是铁路司法体系改制的起点。”北京交通大学交通运输法研究所所长张长青告诉本刊。但铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改制,却一拖20年。
90年代初,全国人大、最高法院启动修改法院组织法时,试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。
据张泗汉介绍,当时最高人民法院专门成立了法院组织法修改领导小组,组织全国铁路运输中级法院座谈调研。
“意见有分歧,”张泗汉说,有人主张完全撤销两级铁路法院,有人主张保留原有体系,重点理顺管理体制即可。当时有人建议铁路干部任免权交还人大,但办案所需财力、物力仍由铁路支付,“这无法从根本上解决问题”。
本刊记者采访过程中,多位专家学者表示,铁路司法体系改制20多年来,雷声大,雨点小。症结在于:从铁道部门来看,握有独立司法权,在办理刑事案件和“涉铁”诉讼中占有极大便利,要拱手交出这块行政和司法权力,难以割舍。
铁路司法系统员工流出铁路,也可能面对待遇和安置方面的诸多问题,这也关系到这些人员对于改革的支持度。
还有,铁路公检法如果分离到地方,其人员和经费开支必然给地方政府增加负担;而且铁路跨地区的特殊性,决定了铁路运输中级法院的管辖范围可能跨越多省,举例来说,北京铁路运输中级法院下辖北京、天津、石家庄三地的铁路运输基层院,那么同中级法院对接,就必须考虑当地政府的财力。
因涉及诸多原因,起草了20多稿后,法院组织法修改工作搁浅,包括铁路法院在内的专门法院改革也没有了下文。
1999年最高人民法院第一个五年改革纲要中,将铁路法院等专门法院列为“应逐步改变??由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。
中央也曾在2001年出台文件,要求理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制,将人员编制纳入国家司法体系统一管理。
2003年,铁道部指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点,尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统,交由地方管理。目前,除了公检法,医院和学校的剥离已基本完成。
评价此次主辅分离试点,江西检察院系统一位知情人士称:“铁路把包袱甩掉了,权力还是牢牢地攥在手里。”
硬骨头开始松动
近几年,呼吁铁路司法体系改革的声音更大。
自2005年起,每年的全国两会上,几乎都有来自各省高级人民法院或省检察院的代表联名建议,取消铁路运输等专门法院,将其纳入国家司法体系,由政府财政保障其行政经费,实现法院检察院与部门、企业彻底脱钩。
而铁路法院对多起案件的裁判,也引发了全社会的口诛笔伐。
2007年3月,辽宁省沈阳市市民李丽穿越铁道口时被火车撞死,铁路部门只肯赔偿400元,引发了社会对铁路“交通事故伤亡限额赔偿制度”的指责。
2009年4月17日,贵阳铁路运输法院对2008年9月发生的乘客曹大和被列车长捆绑致死一案作出一审判决,以“过失致人死亡罪”判处1291次列车原列车长黄建成有期徒刑2年,缓刑2年。外界质疑铁路法院量刑太轻。
“撤销铁路法院、检察院是推行司法改革的需要,”张长青认为,“国家司法主权神圣不可侵犯。”而且海事法院和林业公安的改制,为铁路司法系统的转制提供了借鉴。
时机已经成熟,铁路司法这块难啃的骨头开始松动。
而张泗汉则认为,撤销与否并非终结铁路司法时代的关键。
“案件分类划归地方法院审理,还是参照海事法院模式建立专门法院,都是可行的改制方案。”他告诉本刊记者,改制最终的目标是建立真正独立的国家司法序列:包括专门法院在内的全国法院经费,都由中央财政统一划拨,司法干部由最高法院提请全国人大常委会任命,实行自最高人民法院到各省、市、地区垂直管理的司法行政管理体系。
以独立为前提行使司法权,才有公平可言。