农田水利设施建设中村社力量不足的研究

[摘要]新中国成立以来，我国农田水利事业取得巨大成就，但是仍存在抗灾能力弱、大中型水利与农户灌溉不对接、灌溉碎片化及可持续性差等问题。文章分析了利益相关者的利益所在和行为逻辑，发现取消农业税费后村社集体力量削弱，基本退出农田水利事业，村社成了当前农田水利建设的一块短板。针对此问题，文章提出要确保村社的基本利益、采取多方激励措施以及增强公共利益导向的对策建议。

[关键词]农田水利；村社力量；利益相关者

[中图分类号]F323.9　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)02-0092-03

近年来，我国洪涝干旱灾害频发，损失巨大。2009年全国农作物受灾面积4721.37万公顷，环比增长18.1％；绝收491.75万公顷，环比增长22％(国家民政部，2010)。农田水利建设滞后，对农业稳定发展、国家粮食安全和农民生产生活构成了较大威胁。2011年1月29日《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(下称中央一号文件)出台，提出把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。但是，农田水利不只是国家战略重视、政策支持和增加资金投入就能解决的问题。我国农田水利的发展必须在家庭承包责任制和“人均一亩三分，户均不过十亩”现实基础上综合考虑。村社力量指的是根植于村社民众自我意识和自主参与，并得到政府与社会物质和制度支撑的村社民众长期合作能力和社区凝聚力(陈传波、李爽、王仁华，2010)。我国村社力量很大程度上是通过村委会或者社区组织表现出来的。回顾历史进程并进行利益相关者分析中不难发现，要真正落实农田水利政策，完成农户与大中型水利的对接，在政府和市场之间亟待村社力量来填补空缺。

一、村社参与农田水利建设阶段作用分析

(一)194—1978年

这个时期，大中型水利设施与农田良好对接，基本保证了农田灌溉的需要。在大集体时代我国建立了完备的抗大旱、排大涝的农田水利体系。1952年我国耕地灌溉面积1995.5万公顷，占农地总面积的18.5％；1978年耕地灌溉面积达4996.5万公顷，占农地总面积的45.2％。

(二)1978—2002年

即改革开放至2002年农村税费改革。此阶段开始实行家庭承包责任制，农民交农业税和共同生产费，承担“两工”义务。村社的作用主要是解决农村的公共事务，农田水利即重要事务之一。村社靠“三提五统”、“劳动积累工”和“义务工”在农田水利方面发挥了较大作用。村组长负责本组的渠道清淤、工程维修、接水、开机、送水和收费等工作。

(三)2002年以来

2002－2006年取消农业税和各种费用。以农田灌溉为主要目标的村社集体丧失了收取税费的权利，村社无权、无力也无心问津农田水利。农户自建微小水利不经济，长久来看存在很大的安全隐患。据测算，充分利用大中型水利灌溉成本在25元／亩左右，而自灌溉成本在100元／亩左右(贺雪峰、郭亮，2010)。另外，无节制地开采地下水是不可持续的，尤其在干旱时节，更不具持续性和可靠性。

上述历史阶段反映村社在筹集资金、组织劳工、工程维修管理、用水、节水和收费等环节均起着重要作用，而有效供给公共服务是政府获得农民满意，进而得到农民信任和支持的有效途径。所以，在农田水利服务中有必要重启村社力量以提高农民满意度。

二、农田水利利益相关者分析

(一)中央政府

农田水利关系到国家安全、经济安全、生态安全和政治需要。中央一号文件明确了农田水利的地位，提出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件”，“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤”，“要大兴农田水利建设”。其利益涉及四个方面。一是粮食安全。保证粮食供应、稳定粮食价格和确保粮食储备是中央政府的责任所在。二是经济利益。中央政府旨在发展低成本、高收益、可持续和绿色生态的农业生产和经济发展。三是生态利益。良好的农田水利可以保护水利资源，减少资源浪费和生态破坏，有助于最严格的水资源管理的实现。四是政治利益。农田水利设施功能的良好发挥，关系到农民的生命和财产安全以及中央政府的权威。

(二)地方政府

2006年前，以农业税为纽带，地方财政与农业收入相关，地方政府建设农田水利的积极性颇高。另外，农户常以拒交、缓交农业税费的方式向地方政府提出对水利不满的利益诉求，给地方政府施加压力。税费改革后，地方财政基本与农业生产脱离，地方政府不再有发展农田水利的财政动力。然而，在中国政治体系下的地方政府不会仅因为财政利益就放弃农田水利，地方政府发展农田水利的相关利益仍然存在，主要表现在以下三个方面。一是行政责任。在中央政府的领导下，地方政府有责任为农业增产、农民增收和国家战略安全服务，存在行政压力。二是地方稳定。地方政府在农田水利方面的失责，会引起群众的利益诉求，甚至群体突发事件。为了减少求援型上访事件(焦长权，2010)，地方政府往往会对农田水利稍许补贴，帮助农民自建小微型水利以防矛盾激化。三是政绩动因。在中央如此重视“三农”问题的局势下，地方政府的政绩与农民收入挂钩。中央一号文要求建立水资源考核制度，符合上级考核标准是地方长官升迁的基本要求。可以看出，地方政府财政利益与农田水利的关系不如2006年前紧密，但是迫于管辖压力、行政责任、地方稳定和政绩动因，仍然有发展农田水利的动因。

(三)村社集体

当前，村社与农田水利利益相关度低，村社力量不足，基本退出农田水利事业，其原因有三点。一是村社不是基本灌溉单元。大中型水利不能与农户良好对接，无法进行集体灌溉。二是村社财务紧张。缺乏足够资金、劳动力和权限去组织农田水利建设，对于农户诉求无能为力。三是对水利建设责任心不强。村社集体对水利建设责任认识不足，甚至暗中鼓励农户上访，以寻求上级的水利补贴。村社不作为又会产生较大危害，体现在以下三个方面。一是村社推卸责任。放任农户有到地方政府上访，造成压力以争取上级水利拨款。二是农户随意开井采地下水。农户自行过量采用地下水会对地理、地质和水资源构成较大威胁，破坏环境的同时不利于农业生产方式的优化升级。三是有损政府形象。在农民心中，村支书、村主任就是政府的官，村社不作为极大影响了政府的良好形象。

村社的利益损失是其力量不足的重要原因。首先是税费利益的丧失。取消农业税后，村社丧失了向农民收取“三项提留”和“共同生产费”的权力，村社的相关利益也就消失了。取消农业税后村社无稳定财政来源，村一级基本空心化，连维持都十分困难，组一级则已基本取消，灌溉单元下行至各个农户。其次是土地调整权削弱。农户的土地承包权加强，土

地集体所有权削弱，村集体调整使用土地的能力下降。最后是用工能力减弱。农村劳动力大量转移，农村可用劳动力减少，村社缺乏劳动力进行农田水利建设。作为理性经济人的村社在农田水利中的利益和权力丧失，逐渐退出农田水利建设主体，进而造成全局的非理性。

(四)农户

农户是农田灌溉的直接受益者。水利是决定农户收成的关键因素，并且相对于气象和地质问题，水利问题是可以通过工程手段在一定程度上缓解、控制和解决的。与大中型水利对接、降低成本、提高产量、增加收入、降低生产风险和确保旱涝保收是农户最真切的愿望和利益所在。虽然自建灌溉寿命短、成本高，机井用三至五年近半数失效，但是地方政府积极性不高，村社无心、无力搞水利建设以及就差“最后一公里”问题的存在，农户灌溉效果差、效益低也就不难理解了。

(五)大中型水利经营体

根据“以库养库”的市场化政策，大中型水利基本上都是自收自支、独立经营的经济实体，经济利益是其主要目标。虽然农户用水的欲望强烈，但由于水价较高、水利设施年久失修以及水费和实际水量不吻合等原因，农户对大中型水库的用水需求降低。另一方面，村社无利可获，水费的收缴工作也成为难题。最为严重的是，以前村社组织大中型水利与农户对接，如今村社的退出使大中型水利难以与农户对接，就差“最后一公里”。供需难以对接，进而减少了大中型水利的收入，使得人员流失、设施陈旧、效益较差，形成恶性循环。不难发现，大中型水利经营体的利益诉求在于能够送水到田，有大量的用水户和成片的灌溉面积，形成规模经济。

综合分析五个利益相关者的行为逻辑和利益所在，理清利益相关者关系(如图－1所示)。村社作为局中人之一，发挥着重要的纽带作用。根据木桶原理，最低的那块木板决定了木桶的容量，村社不作为是农田水利发展的短板所在，加强村社力量成了当务之急。

三、对策建议

中央一号文件指出，今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，土地出让金的10％要用于农田水利建设。但是要真正达到期望效果，光是资金投入是不够的，要多方包括村社贡献力量。

(一)确保村社的基本利益

提升当前灌溉单元档次，以各村社为灌溉单元，明确村委会为主要负责人。村社作为灌溉单元，要保证村社有人力可调，有资金可支，有物资可用。一是农村劳动力问题。鉴于当前农村劳动力大量外移的状况，各村社之间要协调统配，相邻村社联合起来，组成农田水利建设的常备队伍。二是资金问题。中央借鉴“粮补”进行“水补”，“水补”的特殊性在于其补贴对象不是农户而是村社。以村社的灌溉面积为计量单位，补贴发放到村社，作为农田水利专项资金专款专用。村委会定期公开“水补”收支状况，接受群众的监督。上级水利部门定期或不定期检查水补的财务状况，防止违规情况发生。村社作为基本灌溉单元有人力和资金调配，村社作为基本灌溉单元的功能就有了得以实现的可能。

(二)采取多方激励的措施

在确保村社发展农田水利基本资金的基础上，还要采用多方激励措施，提高积极性，保证持续性。地方政府、大中型水利经营体和农户均可在良好的农田水利建设模式下获利，这三方有必要对村社的农田水利工作进行激励。首先是农户方面。鉴于当前农民收入相对较低的实际情况，其主要是积极配合村社工作，轮流提供短时间的免费互助服务。其次是地方政府。各乡镇将农田水利列入村委会的考评指标，对农田水利建设成绩杰出的村委会给予适当资金奖励和政策优惠。最后是大中型水利经营体。他们需要村社协助收取水费，配合农田水利对接工作，管好用好水利设施。为了鼓励大面积节约灌溉，经营体可针对村社设立节约用水奖项。核算标准单位亩用水量，对低于标准单位亩用水量的村社发放节约用水奖金。村社可将这份奖金用于水利设施维护和管水员的奖励。

(三)加强公共利益导向

村社解决农田水利问题的自觉性、责任感和公共利益意识较为重要。农田水利公益为主准公益为辅。要引导村社全面考量利益所得，不能只顾经济利益，还要关注公共利益。把握当前每个村社配备大学生村官的契机，支持水利专业学生到基层工作，鼓励大学生村官在农田水利建设中发挥先进模范作用。当地水利部门与村社保持常态联系，加大农田水利建设功在当代、利在千秋的宣传教育，提高村委会的水利建设责任心。在村社定期进行农田水利知识的普及工作，增长村社的水利知识。加强公共利益导向，建立广泛的群众基础，减少村社层面的阻力，为开展农田水利工作营造良好氛围。

四、结语

村社在各利益相关者之间发挥着关键的纽带作用，村社在农田水利建设中大有作为。保障基本的人力和资金，确保村社成为基本灌溉单元；另外，采用多方激励的措施来提高村社在农田水利建设中的工作积极性。当地政府方面，村社作为有助于减少上访数量，减轻当地政府压力；水利经营体方面，村社可以协助其与农户对接，扩大集体灌溉面积，帮助收取水费，维护村社的水利设施，管好、用好水；农户方面，农田种植的抗灾能力相应增强，农户自建小微型水利的数量减少，进而降低了灌溉成本提高了收入。最终，确保国家粮食安全、农业增产和农民增收，形成共赢局面。

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[责任编辑：黄兴豪]

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