基于风险的企业年金监管框架的构建

摘要：成熟市场的经验表明，风险导向监管是严格的数量限制模式和审慎性监管模式之外，整个年金监管框架中十分重要的组成部分，引入风险导向的养老金运作监管将是必然趋势。本文综述了当前国内外对养老金监管的文献观点，探讨风险导向监管模式在企业年金领域应用的理论和意义，并着重通过采集流程风险点，构建风险监管矩阵和制定监管实施工具等来建立基于我国企业年金以风险为导向的ＲＡＴＥ监管框架，从而为我国企业年金制度初步探索新的监管理念和监管方式。

关键词：企业年金；风险监管；ＲＡＴＥ

中图分类号：Ｆ８３０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－９０３１（２００６）０９－０００６－０５

一、研究现状

随着基于风险的企业年金监管逐步得到重视，各国积累了较多与之相关的研究文献。关于年金风险监管的含义，有研究认为年金监管的基本职能包括：准入授权、监测、分析、干预、修正和交流。企业年金的风险监管仍是执行上述职能，只是方式上与普通监管有所区别，它是以复杂的数据库或评分系统为基础的，通过大量地运算找出监管者关注的重点并加以处置的监管模式（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｐ．Ｈｉｎｚ，Ａｎｃａ Ｍａｔａｏａｎｕ，２００５）。年金风险监管的基本要素包括：风险管理程序的要求；风险基础的资本和准备金要求；使用压力测试或ＶＡＲ测度风险；定量和定性分析混合使用的风险评分系统来监控重点环节，例如监管阶梯法和交通指示灯法；依靠第三方进行监管；增强信息披露；金融监管机构的整合；强化行业教育（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｈｉｎｚ，Ｒｏｂｅｒｔｏ Ｒｏｃｈａ，２００６）。与传统的企业年金监管相比，风险导向的监管专注于高风险环节，可以有效地节省监管资源；建立了风险评估和金融机构风险管理体系进而提升了金融系统的稳定性；监管方法灵活，可以对各种金融产品和不同类型的金融机构进行监管（Ｔｈｏｍａｓ Ｆｉｔｚｇｅｒａｌｄ，Ｒｏｂｅｒｔ Ｖｏｇｅｌ，２０００）。这为完善当前我国企业年金现阶段监管框架提供了参考。

对于基于风险的企业年金监管机制，我国尚处于探索阶段，相关文献也较为稀缺。研究认为，我国企业年金运行中需要加强监管的风险包括：信用风险、独立性风险、投资风险和公平性风险。这主要是由我国现行企业年金的制度安排和市场结构决定的，这些特征包括运营部门较多，风险链较长，缺少专业的养老金机构，年金采用个人账户，属于员工自愿建立的补充性养老保险（巴曙松，２００５；杨波，２００４）。邓大松，吴小武（２００５）认为企业年金基金运行中存在的风险点主要分为内部风险和外部风险。外部风险包括：政治风险、政策风险、经济周期风险、通货膨胀风险和自然风险。而内部风险则包括：委托代理风险、流动性风险和破产风险。在企业年金风险的防范上，针对我国企业年金市场发展初期的特殊情况，构建风险导向监管的建议是以主动性监管为主；加强监管主体之间以及其自身部门之间的信息沟通；加强信息披露制度建设，防范关联交易风险；按照ＩＳＳＡ标准完善企业年金持有人利益保护框架；建立明确的问责机制，防范出现问题后员工利益无处保护（巴曙松，２００５）。

从在国际发展经验看，养老金风险监管理念从银行监管经验中移植过来不久，国外文献中阐释风险监管时，以研究银行、保险业经验居多，针对养老金风险监管资料较少，且多为案例研究，缺少国际比较和系统性的梳理，没有总结出年金风险监管发展的一般规律。同时，国外文献中实际操作方法介绍较少，特别是风险监管核心内容——风险矩阵和监测指标的编制基本没有涉及，难以指导我国后续推进风险监管的进程。

由于我国年金监管框架建立时间不长，从文献综述来看，国内对年金监管问题的研究多数是基础性研究或知识性介绍。在实践上，我国年金市场刚刚起步，监管资源稀缺，年金体系复杂，角色较多且金融机构行业跨度较大的情况下隐藏着较大风险，引入风险监管迫在眉睫。因此需要尽快将风险监管的概念、操作方式等全面介绍到我国的年金市场，认清风险监管的发展趋势，是对我国现行数量监管模式的有益补充。深入研究年金风险监管的国际经验，以及我国可能采取的实践方式是一个极其重要的课题。

二、基于风险的企业年金监管模式理论与实践

国际上企业年金基金监管模式主要有两种，即审慎性监管模式和严格数量限制监管模式，随着监管理念的逐步成熟和各国监管能力的逐步提高，呈现出日益重视风险导向监管方法运用的发展趋势。

（一）基于风险的企业年金监管的发展和演变

１．在各国养老金建立的初期或金融市场欠发达国家，实行严格数量监管是符合实际的。采用严格数量限制的监管模式是与一国的实际情况相联系的：此模式下监管当局的主要任务是设立数量标准，并对相关主体对各标准的符合性加以监督，监管过程比较容易把握。因此，对于企业年金处于发展的初期或者是金融市场不发达、监管条件不成熟的国家来说是一个符合实际的选择，该模式有利于控制基金投资风险，最大限度地保证年金的合规发展和广大受益人的利益安全性。但是一味强调安全性而对年金运行实施严厉僵化限制的监管，难免招致过度监管之嫌，也可能使一国丧失发展资本市场的动力。对基金投资领域、资产配置比例等方面的硬性规定使企业年金基金较多地受到政府的约束，经营的主动性和创造性从主观和客观方面都受到了压抑，导致了市场效率的扭曲。

２．由严格数量监管逐步放松限制，并向审慎性监管模式过渡。对于经济发达，金融体制和监管体系比较完善的发达国家来说，逐步向审慎性监管过度或从初期就采用审慎性监管模式也是十分常见的。在审慎性监管模式下，监管机构放松对有关合同条款、市场准入条件、投资组合等约束，监管层对企业年金专业投资机构的准入资格仅作一个基本条件要求，一般不过多介入基金日常运作，在投资行为细节和其他方面给予基金充分的自由。美国、加拿大、澳大利亚等国采用的即是此种模式。实证研究表明：实施审慎性监管模式的国家的年金投资收益水平要高于实施数量限制模式国家的收益水平，而且面临的风险反而相对小些。这里需要强调的是，如果不顾国情，忽视企业年金基金对安全性、收益性和流动性的综合要求，在金融体系落后，兼管经验匮乏的国家推行审慎性监管模式，往往事与愿违。

３．由严格数量监管向审慎性监管转变的同时，一些国家开始关注并引入以风险为导向的监管理念。随着时间的发展和年金运作过程中出现的各种新情况，两种监管模式都出现了与现实不相适应的方面：市场敏感度低，往往对风险的识别不够及时，相应的监管措施滞后于市场发展等。２０世纪９０年代以来，一些国家开始关注并引入风险监管的思想，力争既能有效控制风险，又兼顾企业年金安全和效率的平衡。一些国家的监管当局相继摒弃不必要的高成本的监管法规和手段、提出一系列以风险监管为基础的规则，引入了灵活、适用的风险导向监管方法，年金领域的监管与效率两大问题也实现了历史上前所未有的融合。美国、加拿大、澳大利亚等国在企业年金风险导向监管方面都积累了比较成熟的经验。

（二）构建风险为导向的监管的一般框架

１．ＯＥＣＤ国家以风险为导向监管的理论探索。ＯＥＣＤ国家的ＩＯＰＳ（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｅｎｓｉｏｎ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｓ）将以风险为导向列为年金监管十大原则之一，目的在于寻求最大化程度地减轻、降低年金系统的潜在风险。各国根据自己的实际情况在风险监管上都取得了比较好的经验，以加拿大为例：ＦＳＣＯ（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｆ Ｏｎｔａｒｉｏ）的风险监管程序包括监控、确认、强制实施三大过程和以各种定性、定量指标为风险参数的两个层面的遴选标准。通过第一个层面检测识别出那些并不会对年金计划受益人产生直接高风险的年金计划，将其排除在需要继续关注的范围之外。第二个层面对通过第一层面检验继续留下待检的年金计划中进一步识别出由于各种可能的偏离而对年金计划参与人可能产生的高风险的那些部分，并作进一步详细的风险判断，据此采取不同强度的监管措施。具体流程见图１。

２．风险监管方法的操作思路。监管当局通过现场监管和非现场监管（主要是非现场监管方式），对所获得的综合信息进行分析，逐步进行检验测试，将年金计划各运营主体划分为正常、基本正常、有问题、严重问题机构等不同的风险类别。

对于正常机构和基本正常的机构，监管当局的主要监管任务是关注其发展中遇到的问题，并据此研究此类机构的共性问题。对于有问题机构，监管当局可视问题的严重程度而相机而动。或者就其指标异常的原因及公司经营的状况，向公司法定代表人和其他高级管理人提出质询，提出整改要求；或者视情形直接采取救助性措施或整顿性措施。而对于严重问题机构，除可采取上述的整顿措施外，监管机构一般在已经或者可能发生支付危机而严重影响年金计划受益人利益和金融秩序的稳定时，对该机构实行接管。若危机机构已经严重偿付危机或者有重大违法经营行为而无法救助或没有必要进行救助时，监管当局可依法对其予以市场退出。

（三）国外基于风险的企业年金监管实践

１．关于企业年金监管指导及操作实践的监管要求和国际惯例。２００５年４月ＯＥＣＤ理事会通过了《ＯＥＣＤ企业年金治理准则》，它要求对企业年金公司治理的监管应明确以“设立企业年金是为了确保退休以后能有一个稳定的收入来源”为目的。该准则对所有成员国和非成员国企业年金基金治理具有普遍的指导意义。

２００５年１０月国际养老金监督官协会ＩＯＰＳ出台了《ＩＯＰＳ私人养老金监管十项原则》。其中第五项原则——风险导向，已经明确提出养老金监管应该力求将最可能的风险控制在最低水平，应以风险导向监管为目标，监管要有事先性，按照比例方法，及时发现、避免并干涉可能出现的严重问题，并使用可以最大化监管结果价值的监管工具。这是第一份明确指明年金风险导向监管的国际性指引文件，我国的保监会是该协会的委员，需要遵从该原则的指引，可以说风险监管也将成为我国现行年金监管模式下的有益补充。

２．ＯＥＣＤ国家的监管实践。现在已经明确采用风险监管的理念进行养老金监管的ＯＥＣＤ国家包括：美国、加拿大、澳大利亚、德国、意大利、西班牙、荷兰、丹麦、爱尔兰和英国（ＣＣＩＲ，２００４；ｗｏｒｌｄ ｂａｎｋ，２００６）。这些国家拥有较为完善的金融体系，并且在银行和保险业的风险监管中积累了丰富的经验，将风险监管引入养老金市场水到渠成。

美国，近年来监管机构更加倡导教育市场，技术支持监管和机构资源服从法规。这些动态反映了美国强调交流式监管的趋势，以更有效的通过对雇主年金计划的监管来保障参与人的权益（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｐ．Ｈｉｎｚ，Ａｎｃａ Ｍａｔａｏａｎｕ，２００５）。

加拿大，２０００年７月ＦＳＣＯ实行以风险导向的ＤＢ计划监管方法。为在技术上保证风险监管的实行，该委员会对国内注册的６０００多个养老金计划进行了跟踪调查，并建立了电子数据库，并定期公布精算信息摘要（ＡＩＳ）和养老金发展的趋势分析（ＦＳＣＯ，２００５）。

德国，年金风险监管的组成环节包括风险度量，根据场景预测等方法合理度量风险；压力测试，即模拟资本市场和房地产市场短期内受不同程度消极影响下的反应，需求合适的投资策略；风险打分系统，即监管部门通过调研，根据定量指标和定性场景分析的结果，对机构进行风险评级，并列出风险矩阵（Ａｘｅｌ Ｏｓｔｅｒ，２００６）。

３．拉美国家的监管实践。拉美地区已经有部分国家开始引入了风险监管的方法。例如，墨西哥企业年金基金为了获取更高的投资收益普遍采用了新的投资政策，与此相对应的引入了ＶＡＲ限定下的风险监管。哥斯达黎加的年金监管局也引入了风险监管的理念，根据每年的物价指数调整年金管理机构资本的最低要求，为防止操作风险加大了对信息系统的投入，并强制年金管理机构建立风险委员会。

二、我国引入基于风险的企业年金监管框架探讨

（一）我国企业年金转向风险导向监管的意义

１．降低监管成本和提高监管效率。风险监管方法的引入有利于降低监管成本，提高监管效率。对于监管当局而言，相对于庞大的年金体系监管资源总是稀缺的，必须很好地对监管资源加以配置，提高监管效率。一个有效的风险导向监管程序能在较短的时间内以一个较为准确和快速的方法找出存在较大风险而需要重点关注的年金管理机构，从而避免花费过多的监管资源在无重大问题的机构身上。

２．强调建立有效的风险预警机制，及早发现风险信号。风险导向的监管方法提供了有效风险预警机制，为其监管机构果断介入和经营管理机构自我纠正提供了指导，为及早化解危机和减少损失赢得了宝贵的时间。也为广大建立年金计划的企业正确区分“好机构”和“坏机构”，为其更好地委托自己企业的年金计划，选择风险控制水平好、经验丰富的年金管理机构提供参考。

３．动态灵活地调整监管重点，优化配置监管资源，提升年金市场的灵活性。年金运行的市场环境不断地在发生变化，年金运营也会不断面临新的风险，单纯的严格数量限制模式和审慎性监管模式下的监管条件往往具有刚性，带有危机导向的“消极性”监管特点，难以适应不断变化着的内外部市场环境。风险导向的监管方法弥补了两种监管方式灵活性的不足，可以根据年金市场环境的变化来比较灵活的调整风险监管程序中的风险参数设置和相关指标，从而达到动态监管、量身定制的效果。

（二）建立我国企业年金基于风险的监管框架

英国在１９９５年巴林银行事件后由ＦＳＭＡ颁布了针对银行系统的《以风险为基础的银行监管办法》，借鉴该办法框架，我国企业年金基于风险的监管可以分为风险评估（Ｒｉｓｋ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ）、监管工具（Ｔｏｏｌｓ）和实施评价（Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ）三个层次，即构成ＲＡＴＥ框架。

１．基于风险的企业年金监管目标。借鉴２０００年ＦＳＭＡ对金融监管目标的设定，我国对企业年金监管的目标应包括：维护企业年金市场的稳定有序；促进市场主体对运营机构的了解；保护企业年金持有人的利益；减少金融犯罪。

２．企业年金监管体系的风险点判断（Ｒｉｓｋ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ）。与传统监管方式不同，企业年金监管体系对风险点的判断并不完全针对机构，而是以监管目标为导向，对达到监管目标有负面影响的因素即可判定为风险点。在操作上，判定具体风险点前要注意以下几方面。

（１）出具对金融环境的评估，这会间接地影响企业年金市场的发展、政策、企业参与状况等，从而进一步影响监管目标的实现。

（２）对于金融机构的风险点判断，还应衡量机构在市场的影响力。我国当前监管资源不足的情况客观存在，就运营机构对市场的影响进行划分而投入不同程度的监管资源，也是推动监管效率提高的方式。

（３）按照企业年金运营流程和监管目标判定具体的风险点。按照我国企业年金运营模式特征，风险点归属与年金计划体系的风险和年金基金管理运作的风险两大类，前者包括企业年金理事会的风险、企业年金参与机构关联交易的风险、企业年金计划公允性风险、企业的缴费风险、参与机构的治理结构风险、欺诈和虚假营销的风险六种，后者包括产品风险、投资独立性的风险、资金的流动性风险、资产配置风险、通货膨胀风险、账户管理系统风险、资产托管及挪用的风险和信息报告风险八类。同时，还需要结合判定这些风险点在运作环节中的影响程度和发生概率，给出一个影响因子乘数。这些风险都直接或间接地影响了监管目标的达成（见图２）。

（４）对这些风险点进行更为细致的评估，划分风险类别。依据风险发生的程度，将其划分为低风险、存在风险、重大风险和无法接受的风险四个级别，并据此构成可具操作性的风险矩阵，指导企业年金的监管。

３．依据风险矩阵设计企业年金的监管工具（Ｔｏｏｌｓ）。

（１）企业年金理事会的运作指南。为了明确年金理事会的地位和发挥年金理事会应有的作用，我们应该制定年金理事会的运作指南，内容应当包括以下几个部分：年金理事会的产生和理事的任职资格；理事会的职责义务和权利；理事会成员的禁止行为；理事会对企业年金基金的经营管理（包括年金基金的投资决策管理和年金基金运营风险管理）。

（２）受托人的内部控制制度。受托人的内部控制是指由受托人建立的一系列方法和程序来保证企业年金基金的安全，受托人公司财务和其他信息真实、准确、完整和及时。内部控制的主要内容包括：受托人要和其他的委托人进行监控和及时的沟通，确保企业年金基金划转的安全性和账户记录的准确性；受托人的风险管理和控制制度，建立完善的事前识别和监测，事中预警、防范和处理，事后评估和报告制度，将各类风险控制在最低限度；受托人的电子信息系统承载了大量企业年金计划的信息和数据。

（３）向企业及员工的信息披露。我们可以从以下三个方面来评价信息披露的程度和质量：一是充分性，即披露内容要公开所有法定项目要求披露的信息，不得有欠缺和遗漏。二是准确性，要保证所披露的信息能准确地反映企业年金基金运作的状况，披露人有义务及时地向企业和员工更正和更新重大事项变动。三是及时性，披露主体应在规定的时间内，按规定频率及时披露应该披露的信息。

（４）非现场的合规性报告的定期审查。受托人要向监管机构定期呈交财务会计报告、基金管理报告，账户管理人要向监管机构定期呈交账户管理报告，托管人要向监管机构定期呈交财务会计报告和托管报告，投资管理人要向监管机构定期呈交投资组合报告和投资管理报告，做到防患于未然。

（５）产品设计的规范指引。企业年金的产品设计就要符合企业年金基金的长期性和安全性这两个重要的特性。企业年金的投资方针准则需要决定的问题有：具体投资理念和目标、投资回报目标、基金可承受的损失程度（风险允许度）、基金运作的限制条款和制约条件、投资策略、外部委托管理还是内部管理、资产的特性、投资对象的特性、投资目标基准、投资风格等等。这一揽子的产品方案是年金未来投资操作和业绩评价的基础。

（６）现场的定期、非定期检查。企业年金基金管理机构进行现场检查和察看既可以是与高级管理层就重大战略和风险管理问题进行高层次的商讨，也可能是对企业年金基金进行详细审核并判断该基金是否符合审计要求。风险评估检查主要是指四个方面，即投资、融资、运营和总体合规管理情况。现场检查的次数和强度通常取决于监督人员对内部控制环境的信赖程度，另外还受企业年金基金风险评价结果的影响。当机构面临较高的风险的时候，则次数和强度都要加大，反之则反。

４．企业年金计划风险监管实施的评估（Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ）。

（１）针对不同风险级别制定监管策略。风险矩阵中将企业年金各个环节的风险划分为低风险、存在风险、重大风险和无法接受的风险四个级别，根据风险所发生的不同概率和影响程度采用相应的监管策略。监管方式可以针对四类风险层次而划分为监视、预防、矫正、关闭四类，即对于运营环节中出现的低风险，监管部门采用报表核查、口头提示等方式对其进行评估，目标在于监测和追踪风险发生的程度和趋势；对于存在风险级别，监管部门可采用现场检查、规范指导等进行预防，目标在于防止运营的风险实现或扩大；对于重大的风险，则有必要采取停止整顿等严厉手段，彻底纠正不规范的运营行为；而一旦出现无法接受的风险，则可以清算企业年金计划、运营机构退出市场等，处理已经实现的风险，防止因拖延处理而造成的损失增加以及危害其他企业年金计划。

（２）扩大信息披露渠道，促进监管透明化。扩大信息披露渠道，可以从四个层次搜集：第一层次是运营机构的信息披露，即对公众披露应当披露的信息和对持有人披露的特定信息；第二层次是对运营机构监管部门的信息披露，即向银监会、证监会或者保监会披露要求披露的有关托管、投资管理、产品设计、营销等运营信息，以及监管部门采取的定期或不定期现场检查；第三层次是向企业年金计划的监管部门，即劳动和社会保障部提交符合要求的审计报告，完整披露运营中应当提供的信息；第四层次是来自于独立第三方中介机构所提供的市场情报，既来自于包括会计、审计、法律等机构的信息。

（３）加强监管机构间的协调和合作。在当前我国实际状况下，单个监管机构不可能完成对整个业务链的风险监控，借鉴国际经验必须加强监管机构间的协调和合作，既包括监管信息的合作沟通，也包括监管手段和策略的协调实施。建议各监管主体定期召开联席会议，实现信息的共享。可以通过设计先进的企业年金管理信息系统对信息进行汇总和公布，使各监管主体可以在第一时间接收到加工整理过的信息，从而降低了在手工操作环境下，产生操作风险的可能性。如有必要，也可借鉴英国职业年金监管局对职业年金计划的监管经验，成立年金监管委员会，该委员会由劳动和保障部的社会基金监督司以及证监会、银监会以及保监会共同构成，年金委员会统一协调各监管部门的关系，进行统一管理。由于法律上的冲突，在无法实现统一管理的情况下，可以先在各监管机构内部设立独立的年金监管部门，专门负责对年金业务的管理，方便各部门之间的联系，使监管更加具有针对性。■

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