地质气象灾害危险等级速判及末端应急分析

摘 要：本文在分析四川省地质气象关联结合问题上，针对灾害危险等级划分的区域，设置了预警速判及处置策略，再构建便于基层组织包括监测员在内人员都易于掌握的应急管理方法和模式，按照项目管理理论提出关键运作环节上实现合理对接，突破条块分割的方法与路径，即在项目管理框架下，从监测与预警到救援与处置的实施过程中，制定相关的各项流程横向协调高效联动路径，叠加基于“互联网+”应急管理业务的一体化运作，尝试众包、众筹与众创等新业务模式，激发“自下而上”社会参与积极性，旨在打通应急管理末端信息化障碍进程，推动末端应急管理成熟度演进升级。

关键词：地质气象灾害 末端应急管理 项目管理模式 模式创新

每年一进入汛期受降雨影响，地质灾害就会频频发生，而由降雨引发的地质灾害又称地质气象灾害。近年来，这类灾害已经成为影响四川省经济建设和社会稳定的重大因素，也给基层的应急管理工作带来了严峻的挑战，四川省地灾综合防治体系建设2014年已获中央财政重点支持，而且应急管理作为国家公共治理体系的重要组成，现有“一案三制”（应急预案、应急管理体制、机制和法制）体系存在着政府家长式包揽现象，故基层的应急管理，因为政府部门与基层在应急工作中的权责不明，使得应急工作陷于困境，所以首先要改变政府全包的传统模式，充分发挥应急管理末端各单元的自主性和积极性，明确基层自治组织在末端应急项目管理中的主体角色和任务，并将其框定在项目管理模式下，弥补行政末端空白处的责任落实与担当，从而保障地质气象灾害应急项目有效运作，打通灾害应急管理基层治理体系建设的“最后一公里”。

一、地质气象灾害末端应急管理现状

1.地质气象灾害概况及末端应急管理应对思路。地质气象灾害主要诱因是降水，一般是通过天气预报及天气实况来提前预报灾害，目前气象部门和国土部门联合对外发布的相关区域地质气象灾害预警等级。由于此类自然灾害是具备预报性的，所以国内外有很多成功应对灾害经验，其中最关键是来自基层民众的自救自助，所以这也是末端应急管理的应对思路。

从四川省的降雨和地质灾害的历年关系出发，建立便于基层组织和监测员掌握的地质灾害的危险性和危害性快速评价方法和模式，根据灾害点附近实时降雨雨强和累计降雨量，叠加灾害点的地质环境条件、灾害体灾害基本特征，进行灾害危险性快速判识；根据灾害体的实际情况及保护对象的抗灾能力进行灾害的危害性快速评价，从而迅速研判以获得地质灾害等级；在此基础上，设计本区域构建与地质灾害气象预警危险等级关联的应急管理运作模式，提供对应的应急项目管理成熟运作的进阶策略，再从监测、预报、预警到救援与处置的实施过程中，制定相关的各项流程横向协调高效联动实施路径。

2.灾害末端应急管理框架设计。在总结国内、外最新地质灾害危险性与危害性评价和灾害应急管理决策模式研究成果的基础上，针对四川省的降雨和地质灾害关联关系上，可以制定出基层组织和监测员便于掌握的地质灾害的危险性和危害性快速评价方法。该方法通过建立暴雨降雨量和实时雨强单因素地质灾害危险性和危害性快速判识，根据速判结论及泥石流规模快速确定灾害应急的响应级别对照后确定相应应急方案，再通过求同逻辑呈现出横向应急管理在本区域现有资源，获得应急管理在基层末端实施上的共同点，从而设定出项目管理框架下危险等级对应关联的应急管理运作模式；再针对应急运行机制层面上流程：即预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等环节，制定项目管理运作成熟的进阶策略；而且通过分析四川省最近发生的泥石流灾害应急管理案例，将研究重点聚焦在预警与监测到救援与处置的实施上，并提供相關的各项流程横向协调高效联动路径，从而完成突发性或非正常性的应急末端管理逐步走向成熟模式，并由此构建一综合应急管理平台，集成整个区域社会公共安全所需资源信息，在提供技术保障基础上实现基于互联网+应急管理业务的一体化运作。

3.末端灾害应急服务项目的重点和难点及应对方法。末端应急管理重点是将现有“群防群测”组织模式规范化、成熟化，对现有政府由上至下的管理管理模式增加由下至上的信息交流或嵌入渠道，故可遵循以下步骤顺序完成：

3.1根据灾害体的地质气象灾害的形成条件、诱发因素、成灾特征、致灾能力、保护对象抗灾能力等因素，以便于基层组织和监测员掌握的地质灾害的危险性和危害性快速评价方法和模式入手，研究如何建立灾害点基于大气降雨量及雨强的单因素阀值的灾害危险性与危害性快速识别判断标准的方法和模式。

3.2根据单因素降雨的监测数据，对灾害的危险性与危害性进行快速识别，研究灾害应急抢险响应级别划分的方法、标准，本文将灾害应急响应级别划分4级。

3.3对接与耦合我国现有“一案三制”应急管理体制，设定出项目管理框架下，危险等级对应关联的应急管理运作模式；再针对应急运行机制层面上流程：即预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等环节，制定项目管理运作成熟的进阶策略。

3.4分析四川省最近发生的泥石流灾害应急管理案例，针对预警与监测到救援与处置的实施过程的不足之处，设定相关的各项流程运作时横向协调高效联动路径，改进预警预报服务方式，使得突发性或非正常性的应急末端管理从容不迫。

3.5为促进整个社会公共安全提供技术保障，必须构建一综合应急管理平台，以实现基于互联网+应急管理业务的一体化运作。随着众包理念在各行各业的应用，末端应急管理众包模式也呼之欲出，它基于社会资源和群体智慧，降低沟通成本。但是实现起来必然会按照项目运作作为切入点，在此意义上项目管理方法可以实现激活末端社会参与的本质意图。

4.末端应急管理众包服务项目主要目标。我国末端应急服务项目管理有国情、省情及地域的特征，特别要考虑到灾害面对的人民群众，由于山村与城市相比信息资源缺乏，故要建立符合中国体制、综合考虑地质灾害的致灾、抗灾等各影响因素的基层应急管理模式。四川在2014年就已获得中央重点支持开展地质灾害综合防治体系建设的试点省份，我们可根据地质灾害危险性及危害性的快速判识去确定应急管理的对应等级，并由实践说明这一理论框架的可行性，在本区域实现联动的具体路径，通过构建众包、众筹与众创等新模式，激发“自下而上”社会参与积极性，以实现基于互联网+应急管理业务的一体化运作，由此为四川省完善地质灾害应急体系建设提供基础性支撑。

二、末端应急服务项目管理实现路径

1.基本思路及实现路径。在对四川省最近发生的泥石流区域进行实地调研基础上，发现现有应急管理模式不足之处是现有应急管理模式与具体灾害危险性评价关联不充分，结合不紧密，而且主要是信息沟通不充分，导致基层临灾处置缺乏指导。

找准末端应急管理所存在的主要问题，通过项目管理理论与方法，引入灾害速判策略，建立地质灾害危险性及危害性的快速判识和灾害应急管理对应级别，基于项目管理理论方法，制定各级应急项目管理成熟的进阶策略，归纳且验证出本区域实现应急管理中各方联动的具体路径。

2.应急项目管理规划设计步骤。按照项目组织管理的新思路，末端应急管理主体必须明确为基层民众与政府，

2.1已通过灾害调查、问卷调查等手段，识别灾害的致灾因素及指标确定，建立基于降雨量及雨强的单因素阀值的灾害危险性与危害性快速识别判断标准的方法和模式；

2.2已通过灾害调查、问卷调查、理论等手段，根据灾害的危险性与危害性快速识别，研究出灾害应急抢险响应级别划分的方法、标准；

2.3根据灾害致灾能力、工程防灾能力评价建立灾害危险性与危害性评价，识别灾害致灾主控因素、防灾主控因素，建立地质灾害快速研判的应急管理对应级别，参照国家标准，即中国2007年《突发事件应对法》2009年《防灾减灾法》确立的“分级响应”制度， 中央、省、市、县四级政府分别负责“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ” 级突发事件的应急管理。由于聚焦在四川省泥石流、滑坡和崩塌等地质灾害上，根据韦方强等提出的四川省泥石流危险度区划（如图1所示），可以在完成空间预报上的速判，结合降雨情况可以完成时间预报。

因此，地质灾害尽管受地质条件、气象条件、人类活动等诸多因素影响，但我们还是可以通过成熟的地质灾害区划与可预报的气象经验，对地质灾害的发生所表现出来的地域性、阶段性和周期性等进行总结，从而在此规律性基础上，及时对地质灾害的危险性做出快速研判，并且为了方便基层民众的可操作性对危险性预警进行等级划分及处置建议如表1所示。

2.4通过求同逻辑分析横向应急管理现状，剖析应急管理流程中“预防与准备、预警与监测” 运行难点和操作瓶颈，利用项目管理的成熟度模型理论与方法，以激发基层组织单元自主性及部门间横向联合（如图2所示），并构造出相应的联盟组织，这些联盟组织的责权聚集在区域内一个联盟中心，是末端应急管理执行主体，在管理策略结构上设定了清晰的边界可以最大限度整合和动员联盟中心的内外资源，提高基层末端应急管理的效率与效益。由此制定应急项目管理运作成熟的进阶策略。

2.5项目管理成熟度模式应用。项目管理是对一些与成功地达成一系列目标相关的活动（如任务）的整体控制与调整。这包括策划、进度计划和维护组成项目的活动的进展。项目管理成熟度模式作为将限定的资源、信息及时间内需完成的一次性任务为管理对象，把项目管理水平的提高提供了运作模式。项目管理成熟度模式是在基于应急管理过程的基础上执行的，包括：混乱→ 规范→ 优化。它呈显著的上扬趋势，并分成阶梯状等级，形成逐步提高的变动态势。其中每个等级的项目管理水平将作为达到下一更高等级的基础，项目管理成熟度不断升级的过程也就是其项目管理水平逐步积累的过程。应用项目管理成熟度这一运作模式，以便关注应急管理中存在的不足并识别出末端应急管理的“短板”，再通过突破项目运作中瓶颈的问题，例如针对不确定性突发情况的处置与处理等，最后形成对基层联盟体的运作管理改进策略，从而稳步改善的应急执行末端的管理水平，使应急基层能力持续提高（如图3所示）。

2.6再利用跟踪调查法实证分析四川省最近泥石流灾害应急管理具体情况及措施后果，归纳且验证出本区域实现应急管理中各方联动的具体路径。即在项目管理理论框架下，从预警与监测到救援与处置的实施过程中，制定相关的各项流程横向协调高效联动路径，并且根据灾害等级判断划分出对应响应等级，保证运作环节上实现合理对接，突破条块分割，实现应急响应机制的进一步优化。其中最为关键因素是创新性构建信息沟通渠道，基于互联网+应急管理业务的一体化运作可以打通应急管理的“最后一公里”。

三、结语

由于地质气象灾害在现有技术条件下，相对来讲空间上可以按照危险等级区划进行预报，准确度较好，与此相对应的时间预报尽管不确定性较大，但可以依据气象影响因素来进行研判，实践证明准确度较高，由此可以作为地质气象灾害末端应急管理的切入点，并重构我国现有“一案三制”体系中由政府主导至上而下的模式，依据项目管理成熟度理论为指导，建立由下至上对接与耦合现有体系的关键就在于末端应急组织项目管理，以及推动项目管理成熟度由低级向高级逐步梯级进阶演进，最为关键因素是构建信息化平台与沟通渠道，发挥基层民众面向灾害自救自助主动性与积极性，使其成为应急管理的中坚力量，基于“互联网+”应急管理业务的一体化运作，最终可实现“横到底，纵到边”，避免目前临近“底”與“边”的末端应急管理存在组织混乱的现象。

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作者简介：吴洁，女，副教授，博士。研究方向：项目管理，应急管理等。

※基金项目：本文是四川省科技厅软科学研究项目（2017ZR0039）；四川省哲学社会科学规划重点项目（SC15A012）；四川省教育厅2015年人文社科重点项目（15SA0060）的研究阶段性成果.