生活垃圾收费模式运作困境及对策研究

摘 要：近年来，随着我国工业化和城镇化的快速推进，人民生活水平不断提高，生活垃圾产生速度与日俱增，垃圾围城问题亟待解决。垃圾处理收费在垃圾减量方面起着重要的作用。通过剖析现行垃圾收费模式的现状，深入系统地分析收费模式遭遇运作困境的原因，并系统地提出我国生活垃圾收费模式应对困境的对策建议，力求摆脱垃圾收费困境，对我国垃圾处理收费困境的突破具有重要的实践借鉴意义。

关键词：生活垃圾收费;收费模式;减量化;对策建议

中圖分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.045

0 引言

近年来，我国668座城市中已有2/3被垃圾所包围，环境隐患日益突显。据中国城市环境卫生协会统计，早在2010年，中国垃圾产生量已高达10亿吨，其中，生活垃圾产生量约4亿吨。垃圾围城已经成为影响城市可持续发展以及改善人居环境和生态环境的严重问题，国家采取利用垃圾分类促进垃圾减量的治理思路，开展垃圾分类活动。垃圾分类的系统性特点决定了实施因素的复杂性，垃圾处理收费制度作为经济制度中重要的一环，起到至关重要的作用。2018年7月初，国家发展改革委员会发布了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，旨在利用垃圾处理收费制度支持和保障垃圾分类制度，核心内容是要对垃圾处理收费。该《意见》提出到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。

国外在垃圾处理收费的研究方面起步较早，Wertz K L（1976）使用不同的评估模型对垃圾收费模式进行评估，结果表明计量收费是最有效的模式，并进一步测量在不同收费制度下的垃圾减量化效果，证明了根据垃圾成本来决定收费定价的可行性和可操作性。Fullerton D（2002）等研究指出忽视垃圾收费的收入分配效应可能会加重低收入家庭的负担，应在制定收费标准之外加强垃圾分类教育，提高分类意识，相互配合以切实达到减量效果，并提出全方位开展垃圾计量收费制度对垃圾减量有显著性影响。国内对于垃圾处理收费的研究主要涉及价费政策对生活垃圾分类以及减量化中的作用研究、国外先进收费经验研究借鉴等方面。胡雪芳（2018）等认为价费政策能对垃圾分类端起到约束、激励、倒逼的作用，促进垃圾减量化、分类化、资源化的实现。王楠（2015）等通过对世界各国收费制度的理论分析与比较，明确了国际经验和发展趋势，并我对我国的发展提出借鉴。

我国的垃圾收费制度实施较晚，从2002年以来推行的收费制度成效来看，目前呈现的结果已经背离收费初衷，减量化效果不明显。因此，深入剖析垃圾收费推行的困境并针对此提出改进的建议是本文的核心出发点。

1 现行垃圾收费模式的现状分析

1.1 收费模式单一

目前我国实行的垃圾处理收费机制均以覆盖成本并合理盈利为基本原则，以政府统一定价为主。现行的垃圾处理收费模式主要包括两种：一是将垃圾处理费随附水、电、燃气等公共事业收费，一般是将所附公用事业载体即水、电、燃气的使用量作为计量收费依据征收垃圾处理费，采取按户计征的方式。二是采用固定费率的方式计征垃圾处理费，即直接由物业管理机构或居民自治组织直接向公众收取费用，例如目前福建省的一些现行垃圾收费城市实行的是每月每户9元的垃圾费用。现行的收费方式缺乏针对性和灵活性。

1.2 收费模式效果不佳

在现行垃圾处理收费模式下，一方面是实际参与的城市和地区仍占少数。另一方面是收费模式的减量化优势并未明显显现。从2007至2016年中国的生活垃圾清运量在实施垃圾收费之后垃圾清运量仍然呈现稳步上涨的态势，由此可知在这期间采取的减量措施几乎没有出现明显的效果。一是没有专门的监管机构。垃圾处理费的收取和使用不规范。二是宣传力度不够，居民对于环境卫生意识不够强烈，对于开征垃圾处理费不甚理解。三是垃圾处理费收缴率较低，无法起到利用经济杠杆促进减量的效果。

1.3 收费主体多

目前，我国垃圾收费主体主要有三种：一是分别是环卫经营单位收费主体，即由环境卫生服务单位上门收取。二是委托行政部门、物业管理机构或居民委员自治机构等主体收费，即按照职能分工，采取不同的名目进行费用收取，容易造成混淆。三是委托公用事业部门代为收取，即随附水、电、燃气等项目进行缴费。不同的收费主体和收费方式适用范围增加了对收费行为监管和效果衡量的难度。

2 垃圾收费模式运行困境的原因分析

2.1 相应法律法规制定不完善

我国没有出台专门针对居民垃圾收费管理的法律法规和规章制度规范。少数实施垃圾收费措施的地区出台的制度规范相对笼统，例如，关于生活垃圾收费标准制定的原则问题，《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》中认为收费标准为补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利的原则进行制定，但是河北省制定的两个相关文件中原则说法出入较大，出现“保本微利”的原则，这样的政策对于执行部门来说空间太大，不便于监管收费行为的合规性。应当进一步明确原则，比如明确增加收费上调、对低收入或无收入人群实行补贴或减免政策等。由于该项政策涉及面广，切实关系到居民的生活，对民生影响大，需要相应完善合理的法律法规支持。

2.2 收费标准制定方面存在争议

从价格理论角度分析，任何产品或服务都是基于自身成本和产品服务质量进行综合定价的，不同质量的服务必然会存在质量价差，这样既能保证居民的利益也能促进服务质量的提升，因此，居民垃圾处理收费标准的制定要以垃圾处理服务质量评价指标为基础，在合理评定并公开服务质量评价之后可作为公开收费的依据。从垃圾收费构成角度分析，居民在垃圾收费中要承担的成本应该包括环境损害成本、垃圾收运等社会服务成本、垃圾处理企业处理成本等，这些成本的核算和承担需要居民、企业、政府三方协商制定，对于涉及各方利益的事宜制定上，民主协商无疑是一种可行的方案。

2.3 收费之后未保证中后端垃圾收运处理效果

1972年，经济合作与发展组织环境政策委员会提出了“污染者付费原则”，后来该原则又扩展到“污染者和使用者支付原则”，污染者和污染治理的受益者应当承担一定的费用。生活垃圾收费正是基于以上原则提出的。作为使用者，居民和企事业等单位享受由政府提供的垃圾收集、运输和最终无害化处理等服务，应为此支付费用，从而减轻政府在垃圾处理上的财政负担。现有的生活垃圾收费制度确实在一定程度上缓解了垃圾处理的财政压力，但是在中后端垃圾收运处理过程中形成“先分后混”的困境，未保证收运方式、设施建设和人员配备的合理性以及垃圾处理效果，从而影响居民前端垃圾分类的积极性，仅依靠财政支持末端垃圾处理是被动的，无法最大限度地发挥垃圾计量收费制度的作用，无法实现垃圾减量。同时在居民为垃圾处理“买单”的情况下，很可能会引起居民的不满。

2.4 费用征收环节缺乏监管机制

目前我国城市生活垃圾处理费征收率偏低，征收成本高，收费率与垃圾处理成本之间也存在着一定的差异，随着经济发展和人口的增长，生活垃圾的产生量在不断的增加。在垃圾费征收不理想的情况下，征收垃圾处理费很容易就进入一个怪圈，即在相关征收措施和监管体系都不完备的情况下，为了弥补当前垃圾费征收不足而盲目收费，未能按照补偿成本并合理盈利的原则设定垃圾处理收费标准，未能严格规定征收、监督和管理主体及相关负责人，这种征收行为不仅会增加市民的负担，更会让人联想到“罚款”，征收监管环节工作的缺失，可能造成垃圾收费制度成为下一个“限塑令”。

3 垃圾处理收费困境的对策分析

3.1 根据生活垃圾分类情况差别收费，完善激励约束机制

实行垃圾处理收费前期即鼓励阶段：完善垃圾分类投放设施，对居民进行垃圾分类投放知识普及和操作指导，同时根据居民分类情况结合垃圾收费制度进行相应的经济激励措施和惩戒约束机制。在垃圾处理计量收费的基础上，对于进行垃圾分类的居民，可以考虑较低的垃圾收费;对于未按规定进行垃圾分类的居民，考虑较高的垃圾收费，用经济杠杆加强居民垃圾分类减量意识。另外对于为了逃避垃圾分类以及缴纳垃圾处理费而不按规定乱丢垃圾的人，应鼓励居民之间相互监督，举报者可以获得一定的奖金，违反者受到经济或行政处罚。

实行垃圾处理收费中期即发展阶段：对于正确进行垃圾分类的居民，可以获得相应的积分，累积相应的积分可以兑换免去一定量垃圾的处理费，同时获得指定商家的消费券或礼品等激励措施;对于未正确分类的居民，采取相应的约束惩罚措施，根据垃圾分类不当程度进行相应的罚款或增收垃圾处理费以用来弥补前端垃圾分类的成本。将垃圾分类的激励措施和惩戒约束机制与垃圾處理收费制度相结合，可以更好的实现垃圾处理收费制度垃圾减量的根本目的。

实行垃圾处理收费后期即成熟阶段：在垃圾处理收费制度的实施达到成熟阶段之后，垃圾收费的标准已经确定，对于正确进行垃圾分类的居民，根据垃圾处理计量收费规定正常收费，并实行积分兑换奖品或抵扣垃圾处理费的激励措施;对于未正确分类的居民，采取拒收措施，并可以根据情况进行相应的行政处罚。

另外建立阶梯式垃圾收费机制，引导居民垃圾减量。运用经济杠杆实现源头减废，建立“增量控制、超量加价”的垃圾处理费阶梯式收费制度，通过设定垃圾量年度基数和增长控制比例来控制垃圾排放总量。

3.2 合理制定收费方式和标准

2018年发布的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中提出采取垃圾计量收费的方式，但是具体的实施标准没有说明，计量收费制度既需要体现出用利益机制促进垃圾源头减量的共性目的，也要根据不同地方的特点进行相应的调整，体现分类化的特征。应该按照补偿成本并合理盈利的原则，根据居民的收入情况和垃圾处理成本等因地制宜合理选取收费模式。

推行生活垃圾收费的初期可以试推行定额收费制度。根据各地的收入水平、人口组成和人口密度等特殊性确定定额收费标准，比如随水随电征收、税收方式和按户、人或者住房面积定额收费。定额收费对垃圾产生和排放量影响不大，征收的垃圾费比较稳定，这会为垃圾处理产业提供相对稳定的垃圾数量和资金，对于垃圾处理产业和人们缴费意识的形成阶段具有相对优势。

在定额收缴多年后对产生非法倾倒现象概率较低的城市率先实行计量收费。计量收费使环境容量的稀缺特性明确化，使经济利益与排放垃圾的数量相联系。并且它更适合产生垃圾量大的城市，因为它较高的政策成本可以被垃圾减少所带来的收益抵消。另外，垃圾处理收费应将不同地区的具体情况考虑在内，因地制宜，根据不同地区的垃圾组成、居民的生活习惯、垃圾处理方式等因素创新垃圾收费方式。

垃圾计量收费主要有以下三种方式：①随袋计量收取垃圾费，随袋计量收费是指居民通过购买政府特制的，带防伪商标的环保材质垃圾袋来偿付垃圾费。按照垃圾袋的不同容量计费，可回收利用的垃圾政府可以免费收集，不需要付费。政府规定垃圾收集车只收取市环保局指定的专用垃圾袋，不可以用其他垃圾袋代替，若有违反现象可以进行相应的罚款。②单一费率收取垃圾费，单一费率是指垃圾费与垃圾量（桶或袋）之间保持固定比率。政府部门根据各地的情况确定垃圾费率，垃圾费完全与垃圾量挂钩。同时对于不同的垃圾采取不同的定价标准。③变动费率收取垃圾费，政府可以根据不同地区家庭丢弃的垃圾量规定每月每户的城市生活垃圾排放基数（桶或袋），垃圾排放量在基数范围内实行定额收费，排放量超过基数的部分，按变动费率提高垃圾费。同时对于不同的垃圾采取不同的定价标准。

3.3 明确垃圾收费主体

垃圾处理收费制度执行主体的确定至关重要，目前我国征收垃圾费的主体繁杂多变，没有统一的行政部门进行征收，征收主体有环卫企业、街道办事处、居委会、物业公司、税务、物价局、财政部门等。代收、代扣、多头管理和乱收费等问题普遍存在，致使居民拒缴垃圾费。在实施垃圾处理收费制度时应首先明确垃圾收费主体，避免多头管理、重复收缴的情况，垃圾收费主体的收费工作要严格依照相关标准进行，同时应明确收费主体的责任，制定相应的激励惩罚措施。

3.4 完善收费监管体系

在推行垃圾处理收费制度初期，居民观念尚未形成，收费主体也可能会出现懈怠的情绪，监督管理机构的全面落实行动显得尤为重要。地方的党政部门必须要有超强的执行力和权威性，每个部门紧密配合，各方面监督管理环环相扣，形成从垃圾费收缴到专款专用的使用阶段的全过程监督体系，包括收费主体和款项支配主体的依法行政行为以及居民的依法缴纳行为，同时也应监督垃圾分类处理全过程及其效果，使居民“买单”的垃圾处理活动为其带来实实在在的好处。

4 结语

本文通过剖析现行垃圾收费模式的现状，深入系统地分析收费模式遭遇运作困境的原因，并系统地提出我国生活垃圾收费模式应对困境的对策建议，力求摆脱垃圾收费困境，对我国垃圾处理收费困境的突破具有重要的实践借鉴意义。

参考文献

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