试论突发公共卫生事件应急管理中的分工与责任

摘要：突发公共卫生事件是人类安全和社会发展的重大威胁，其破坏性随着社会交往的日益频繁而呈现扩大趋势，这就对以政府为主体的各类公共组织提出严峻挑战。近年来，我国进入突发公共卫生事件的高发期，在应急管理过程中，由于社会危机意识淡薄，应对机制缺位，处置经验不足等原因，致使公共卫生事件的实际危害大大超出预期。应对突发公共卫生事件，必须坚持科学分工，合理分权的原则，明确责任主体，推动部门合作，强化应急机制建设，确保此类事能够及时、快速和有效地处置。

关键词：突发公共卫生事件应急管理分工责任

广东佛山以工商业发达闻名，是中国的“四大镇”之一。新千年伊始，一场人类与疾病之间的生死较量正是从这里开始。起初，非典型性肺炎（以下简称“非典”）只是作为一种特殊病例，出现一些异常的症状，然后出现了几个相同的病例，随着医护人员相继被传染，院方才感觉到问题的严重性。与此同时，各种猜测和流言不胫而走，造成社会恐慌，人们纷纷抢购各类生活必需品和应急药品。到2003年5月，“非典”迅速蔓延，情况一度失控。据统计，在非典盛行期（即2003年四、五月份）社会消费品在城市损失约174亿元，在农村损失约46亿元。[1]这一事件的深刻教训就是要强化危机意识，完善应急管理机制。

一、突发公共卫生事件概述

突发事件是指在一定区域内，在组织和个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，规模较大且对社会产生广泛负面影响的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。如美国强生公司生产的“泰莱诺尔”因人为原因，药品受污染导致用药者得病或死亡，影响迅速扩散到美国各地。公共卫生事件，即能够对社会系统内某一群体的身体健康和生命安全造成威胁，出于保障人们的健康和生存权利，维护社会稳定，需要在一定的时间内，动员大量的技术、资源、信息和人力等，快速采取有效措施应对的事件。如“非典”、甲型H1N1流感、三鹿毒奶粉事件等。甲型H1N1流感在2009秋天大肆扩张，重症和死亡病例是上半年的几倍，感染人群也急剧上升，社会局面一再动荡，还好中国在经历“非典”之后，吸取了这方面的教训，之前有资源储备，能够在需要是及时调动，没有引起过大的社会影响。据此，我们可以将突发公共卫生事件概括为突然发生，造成严重损坏社会公众健康的重大传染病疫情、群体性不明病因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。[2]

综观近些年发生的卫生事件，不难发现他们都有共同的特点，即意外性、紧迫性和危害性。公共卫生事件大多是超出意外之外发生，而不像地震、飓风这些自然灾害可以凭借现在科学条件进行有效测算和预警。就像非典——一个跟以往肺炎不同症状的疾病，由于事件的意外性，在实践中，事件处理过程就显得很仓促被动。在短时间内调动人、财、物等要素都遇到很大困难。不论是流感，还是食物中毒，都给人类和社会带来了巨大的损失。据世界卫生组织在03年3月份发布的信息，流感每年会对全球5%-15%的人口造成影响，并导致300-500万严重病例，25-50万人死亡。[3]在流感期间，由于各种谣言造成民众恐慌，抢购药品等现象比比皆是，社会秩序严重破坏了。突发公共卫生事件具有较大的破坏性，如果处置不当，往往会造成严重后果。就拿“非典”来说，中国内地染病者的死亡率为6%左右。在疫情初期，由于各种谣言引起民众恐慌，大家纷纷抢购药品、口罩和白醋，当时广州的白醋脱销，不法商家抬高价格，给市场机制带来严重影响。人们因为听信谣言，拒绝餐饮、旅游等消费活动，给经济造成了严重的损失。更有人不惜借此宣传世界毁灭、人类消亡的邪说，各种诱发性事件不断上演。

仔细分析各类危机事件，其成因不外乎这样几个方面：一是自然灾害，这些年自然灾害频发，自然灾害造成了巨大损失。如很多人失去生命财产，有些人流离失所，缺衣少食，卫生条件很差，人群免疫力下降，为各种疾病的滋生创造了条件，特别是肠道传染病。二是工业污染。随着工业化水平不断提高，环境污染源增多，水的化学污染使符合健康标准的生活用水短缺，农业用水得不到保障，农作物营养价值下降。不少地区只注重经济效益，不注意可持续性发展。各种污染物恣意排放，生活环境受到影响，各种病菌更容易滋生。为此，近期多个国家作出节能减排的承诺。我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%，节能提高能效的贡献率要达到85%以上。美国在哥本哈根气候变化大会上承诺2020年温室气体排放量在2005年的基础上减少17%。[4]三是药品滥用。由于抗生素的大量使用，使得微生物发生变异，给人类生存带来很大危害。人们在经济利益的驱动下，在饲养家禽时，胡乱使用添加剂，大剂量注射抗生素，我们不禁要问，难道金钱比生命更重要吗？四是社会矛盾引致。当前，社会节奏加快，竞争日趋激烈，收入差距悬殊，社会矛盾多样，人们心理承受能力降低，如果不及时引导和调适，也会引起公共卫生事件。例如农民工都一头劲涌向城市，卫生知识少，生活条件差，就成为易感人群。

二、突发公共卫生事件应急管理的重要性

随着现代化进程的逐步深入，社会发展所面临的风险加大，我们必须重视在实践中不断总结应急管理经验。突发公共卫生事件因其涉及面之广、危害性之大，单凭一个单位的能力是无法解决的。因此加强社会各界的合作，对有效应对突发公共卫生事件具有重要的意义。

1、增强危机意识，提高反应能力。由于卫生事件的危害性和潜伏性，我们要早预警，早准备，通过各部门的力量在最短时间内，解决问题。这是一个非常重要的作用，快速的解决问题，才能尽可能多的减少由于某个事件所引发的连锁效应，减少问题的复杂性，减少社会资源的损失，更好的维护世界的和谐。

2、维护社会稳定，提高政府公信力。由于卫生事件的范围之广，影响之大，涉及的部门和地区之多，合作更有必要。如果不加强合作，认真协调，就难以减少社会损失，增强社会凝聚力，体现政府领导下的有序管理，提高政府及事业单位的公信力。从2009年在湖北省发生的“石首事件”就可以看出构建政府及相关部门公信力对于维护社会稳定的重要性。

3、促进资源整合，提高资源利用率。在处理公共卫生事件时，需要各种资源的配合，调集相关单位的资源，由同一指挥部门合理配置，不仅解决了需求者所需，而且也使资源作用得到最大程度的发挥。追求资源合理配置和利用是调配部门最大的目标。

4、推进信息资源共享，提高政府透明度。公共卫生事件属于不可预见性的公共性问题。只有事件发展到一定程度才能为人所察觉，这时所面临的问题就是由各个部门去搜集这次卫生事件的相关信息，包括致病源，易感人群，目前病例数，潜在病患数和患者的与外界接触情况等等。这不仅仅需要各个地方，而且需要各个部门来充实信息，并能在最短的时间内得到准确的信息。

公共卫生事件是属于社会公共问题，处理得好坏关系到群众利益得失和社会稳定与否。因此需要各方密切合作，由点到面，加强各个部门合作，各个行政区域合作，更要加强国际合作。这不仅有利于尽快处理公共卫生事件，减少社会各方面的损失，而且加强各地区、各部门的沟通，由此总结经验，以便在未来的事件中总结出更高效的应对措施，提高社会的承受力和应变力。

三、突发公共卫生事件应急管理中的问题分析

2003年早已过去了，虽然全国人民与“非典”的斗争中积累了许多宝贵经验，但是为此付出的代价也是惨痛的。反思在以处理“非典”为代表的突发公共卫生事件中暴露的问题，有助于增强问题意识，针对性提高应变力，不断改进管理方式与手段。

1、 缺乏综合性法律法规

像土耳其、加拿大等西方发达国家制定统一应对突发事件的《紧急状态法》，而我国在立法上具有很强的部门独立性，很难保证各职能部门协同运作应对突发事件。所以我们要在不同的应急管理中积累经验，通过实践与理论相结合，努力形成切实有效的综合性法律法规。

2、 缺乏足够的危机意识

俗话说：“生于忧患，死于安乐”，突发事件是偶然发生的，但从原因来看，却表现出必然性。只是人们在日常生活中忽视了某些细节的微小变化，使得这些变化由量变发生质变，最终爆发出来。还有就是存在侥幸心理，没有对身边存在的危机产生足够的重视。如2003年“非典”期间，在广州已经发现了“非典”病例，北京某一高官认为，还远着呢，再过个把月也到不了北京，大家不必惊慌。实际上当时北京已有人出现了“非典”症状，因为这个高官的侥幸心理延误了处理突发事件的时机，不仅增加了社会损失，也破坏了政府形象。

3、 互相推卸责任，缺乏协调

当今突发事件越来越朝着复杂化、全球化的方向发展，分领域、分部门管理已经不能够适应跨部门、跨区域的管理需要。也在很大程度上削弱了社会应急管理的能力。因此我们有必要在应急管理预案中设定各部门职能的同时，规定他们的责任，在划分清各自行政职能的基础上相互协调合作，使整体发挥的功效大于或高于部分功效之和。

4、 非政府组织参与不够

非政府组织是政府和群众之间很好的沟通桥梁，他们比政府具备更多的亲和力和社会资源，容易得到公众的响应和配合，容易收集危机信息，能够对公民防灾意识起到示范和带头作用。非政府组织往往具备更多的知识和技能，能够更好地识别危机。但是我国非政府组织刚刚发展起来，自身存在缺陷，而且在“大政府、小社会”的格局下，非政府组织缺乏应对突发事件的主动性和积极性。

5、 缺乏对公众的防灾教育

综合的防灾意识教育是教育人们在突发公共卫生事件中如何进行自我保护的有效途径。通过宣传和教育，让人们懂得在突发事件来临时，应采取怎样的行动和措施来预防和应对，怎样更好地配合政府部门的行动。西方发达国家就特别注重对未成年人安全知识的教育，通过书本、宣传册、电影、自身参与等方式来教育孩子们如何进行自我保护和应对灾害。而我国主要采用电视来对公众进行防灾知识教育，在发达地区能够产生不少效果，可是在欠发达地区，由于诸方面条件限制，人们对灾害知识的缺乏表现得很明显。因此我国要加强防灾知识教育，增加宣传、教育途径，实现全民防灾教育。

6、 管理信息系统还不完善

从以往的情况可以看出，信息系统对于减灾起着重要作用，而现在的医疗、统计、公安等部门掌握的数据相互独立，而且从基层经过层级过滤的数据太过失真，使得政府决策和调度系统常出差错。缺乏国家统一的公共卫生信息平台，信息整合能力差等。从资料统计到信息发布，数据是这个过程的主要研究对象，所以只有确保数据的真实准确，才能保证问题的有效解决。而确保数据的质量是需要各个部门和层级的严格把关的。公共卫生信息系统的建设是一个分阶段长期的建设过程，包括横向网络建设和纵向网络建设。

四、突发公共卫生事件应急管理中的分工与责任

应对突发公共卫生事件，要善于总结以往处理类似事件的得失，借鉴发达国家的有益经验，特别是重视社会分工，因为进行专业化分工可以提高效率，在处理突发公共卫生事件时，将不懂得专业技术的领导委派到专业岗位，不但没起到领导作用，还使得部门人员无所适从，更使得整个管理系统无法运转。同时，还要善于适度分权，明确责任主体，相互配合，形成合力。突发公共卫生事件应急管理中的社会分工与责任体现在以下各个方面。

（一）政府及相关职能部门

1、民政部门

新中国成立以来，我国各级政府始终设有民政部门，主管救灾工作，因此，我们可以通过民政部门的职责来界定政府的灾害救助职责。具体职责大致有掌握灾情，管理和发放物资，检查政策执行情况，总结经验等。政府在灾害救助中具有重要的意义：在人类至今未能有效抵御灾害的形势下，一般灾害救助者无法承担失败的损失，然而政府却是相对最能承受责任和风险的主体。对政府而言，社会的稳定和发展是至关重要的。各级政府部门要及时获取准确的疫情信息，在最短时间内作出决策，调集人员、物资、设备，合理分派各个部门工作，协调工作进度，使工作达到最高效果。制定相关法律，保护在疫情发生时能快速有效调动资源投入救助。由政府介入，实现城乡医疗卫生服务的公平和公平享有成本效益的问题，公开透明对社会各界捐助物资的分配。

突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。各级人民政府成立应急指挥部，在各自的范围内做好应急处理的相关工作。卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、监督检查、卫生防护等有关物资、设备、技术与人才资源储备。各地根据本行政区的实际情况制定突发事件应急预案，建立重大、紧急疫情信息报告系统。及时、准确、全面地向社会发布突发事件的信息。各级应急指挥部要对本行政区内应急处理工作进行督查和指导。

应急预案启动后，政府有关部门及医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构应当根据预案规定的职责要求，服从应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。相互配合、协作，集中力量开展相关的科学研究工作。有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。

2、 医疗和疾病健康服务机构

在公共卫生事件中，各级医疗卫生部门特别是疾控机构，作为突发公共卫生事件应急处置的骨干力量。要对病原以及传播途径进行研究，研究预防药品，缓解药品，治疗药品，进行人员护理，人员隔离，人员救助，还要正确判断情况，科学建议上级。可以说政府政策再好，如果医疗进度跟不上，那就没有什么效果。所以医疗部门是实际行动的主体，具有不可代替的作用。

处理公共卫生事件运作中最主要的部门莫过于医疗部门。医疗部门必须恪尽职守，可以拟定应对突发事件过程中的预案：①人员培训：在平时要加强医务人员身体素质提高，能适应突发事件时的高压工作，提高医务人员的快速应对能力和技术水平。②场地设备问题：流感均具有传染性，所以在疫情出现时，要及时做好隔离工作，控制传染源，院方就需要事先准备应急床位和便于隔离的地方。要保证流感人群有地方住，还要使医院原有的病人不被挤走，要添置人体监测设备，随时观察病人身体机能，帮助医生做出诊断。③医疗救助：在平时，医院要组建科研小组，研究以往的流感事件，总结经验，包括监测、检测、应对以及其他部门如何配合的问题，完善处理方案。在应战时，要对病患进行及时准备的治疗，随时注意病患的临床状态。分病情严重度，给予治疗。对于未被感染的人群，注射防疫针，医院召开新闻发布会，让公众知道如何防疫。协助疾控机构人员开展标本采集、流行病学调查工作。④配合政府的调度，派遣医务人员去现场进行人员救助，并及时反馈救助结果，帮助政府指挥系统的下一步决策，医疗救护人员保持乐观心态，为人民的生命和财产安全做贡献。

疾病预防控制机构做好突发公共卫生事件的信息收集、报告与分析工作。开展对突发事件累及人群的发病情况、疑似病人、病原携带者及其密切接触者进行追踪调查。应组织卫生化验分队对灾区水源、食品卫生情况进行全面的流行病学调查，确定当地水源、食品污染程度，提出整治和监护措施。

卫生行政部门组织医疗机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构开展突发事件的调查与处理。根据需要组织开展应急疫苗接种、预防服药。组织专家咨询委员会对突发事件进行评估，确定事件处理级别，上报应急指挥中心。医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，并书写详细、完整的病历记录。应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。

3、 其他相关部门

军队在突发事件应急管理中起着重要作用，对人民的生命财产起到了最直接的保障作用。中国所有的大规模突发事件都离不开人民子弟兵的身影，他们双手和双脚为人们开创出生的机会。他们要配合政府运输物资、人员，使得这些资源能够及时到达前线。要维持现场秩序，由点到面，防止因民众恐慌引起其他连锁事故，控制疫情区的人们向外扩散。将路途遥远的病患送达救助地点，给予及时治疗。保障到现场救助医生的生命安全。保证隔离区真正的隔离。军队要积极主动配合当地指挥系统的命令与部署，消除部门意志，上下齐心协力，为目标而共同努力奋斗。人民子弟兵要按照部门实际和当地条件，主动请教当地的管理人员，拟定切实可行的行动方案。合理安排设备，救人所需，急人所急，克服自身和环境的困难，真正有效的为人民的利益行动起来，加强各个连队的沟通和配合，减少巡视中不必要的重复，保证进行救助中衔接的流畅性。

（二） 新闻媒体

新闻媒体具有沟通上情、民情的能力，与事情的发生、发展以及最终的走向有着密不可分的关系。媒体引导大众舆论，在疫情初期，政府将信息准确地通过媒体传达给公众。官方网络媒体主动传播疫情发展情况。邀请疾控组织领导公开疾控工作成效；邀请有权威的医学专家为群众解读疫情防控情况及知识。对消除公众猜测恐慌心理，避免社会动乱有重要作用。

新闻传媒是政府和公众之间的桥梁，作为信息化时代主要的公开表达方式，在防疫工作中，政府要在疫情发生初期，通过新闻媒体安定人民情绪，准确汇报疫情发展，疫情处理结果。美国2003年停电事故被谣言传成是继“9.11”事件以来又一次恐怖袭击，为了安定民心，纽约市长半个小时后就举行了新闻发布会，向市民们宣布这是一场事故。美国总统放下手中工作，召开会议讨论事故情况，并在最短的时间内召开新闻发布会。这次30多个小时的停电并没有给美国造成巨大影响。新闻传媒要用良性报道来帮助救助部门能快速处理事件，不要随波逐流，争取收视率，传播没有科学依据的传言。

（三） 社区及学校

传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，协助卫生行政主管部门和其他有关部门做好疫情信息的收集和报告，自觉组织人员撤离，管理好街道、乡镇的卫生，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

社区和学校都是人员比较集中、人口密度大的地区，尤其要做好疫情期的防疫和管理工作。虽然人员较多，但是却是非常有序的分层管理，做到了很好的预防和救助。要充分发挥社区组织的作用，广泛发动群众，有效组织群众，努力在社区构筑起一道抵御疫情、抗击疫病的严密防线。这些部门各地区由专人负责防疫工作，确定目标，再授权底下管理层进行具体的管理实施。比如说某个大学，有校长主持会议，响应指挥系统的号召，形成全校园动员抵抗流感的局面。召集总务处、学工处、校工会、后勤服务部、校综合门诊部和各院负责人，布置针对当前疫情的防控工作，制定总的方针：要早发现、早治疗、早报告、早控制。各个部门按照学校的总方针制定实施细则，落实到各个人员。包括以下几个方面：①对学生和工作人员进行防疫知识教育，不要到人多的地方吃饭、聚会，注意保持个人卫生，流感是有传播途径的，有效控制，可防止传染，消除师生及工作人员的恐惧心理。②由班长，到院，到校，层级观察上报，一有问题发现就送往治疗。由班长组织卫生检查，认真落实各层级和部门的责任与分工。③门诊部做好流感防控工作，组织人员对教室、饭堂进行消毒。积极响应医务部门号召，对师生进行种植流感疫苗，对感染人群实施快速有效的隔离和治疗。④重点抓好学校的食品安全工作，从采购到加工出售，加强每个环节的管理，让师生能吃得放心。

（四） 社会公共场所

公共场所是公众从事各种社会生活（包括学习、社交、休息、娱乐、旅游等）的场所或设施的总称。由其性质决定，公共场所是人流量相当大的场所，所以公共场所的环境、食品卫生安全关切到许多人的利益。要加强各类公共场所和食品生产经营单位职工的健康检查和疾病监控，建立每日健康检查制度，发现可疑病症及早采取措施，杜绝带病上岗。公共场所和食品经营单位要做好卫生管理和消毒工作。利用停止时间进行空气熏蒸消毒，落实好防尘、防蝇和防虫措施。加强通风、换气，定期进行消毒，避免超接受能力接待顾客。在2003年“非典”期间，广州火车站和火车东站每天都实施两次彻底的消毒。据介绍，这段时间火车站喷洒的消毒药水已经超过100多吨。要严格餐饮具卫生消毒的监督，避免交叉污染。公共场所和食品生产经营单位要加强防病指导，在从业人员中普及对该病的预防知识，有针对性地组织人员学习宣传防病、消毒知识，并为社会做好卫生知识宣传工作，积极配合政府的工作。

（五）全球性合作

全球化时代的来临，给世界经济带来了一次新的发展机遇，但也可以造成了卫生事件在全球蔓延。2003年的“非典”在半年内蔓延至台湾、香港等国内26个省，以及北美、亚太和欧洲32个国家。各国打开了国门迎接外国客商，也鼓励有条件的国人出门体验新环境，人口流动更加频繁，接触面也越大。所以只有全球化管理才能有效地从点到面地解决问题。加强国际间的卫生合作、交流，执行世界卫生组织的统一规划、部署，是在世界范围内控制、消灭传染病的必经之路。①经验借鉴。医疗卫生事业起步晚或没有突发卫生事件应急管理经验的地区或者国家要借鉴其他国家成功经验，结合本地实际情况，形成一个切实可行的方案。②技术支持。尽早发现病毒种类，研究治疗新药，并控制病菌进一步演化，尤其是开展新发、罕见传染病快速诊断方法、诊断试剂以及相关的疫苗研究，做到技术上有所储备。③政策互助。各国严把出入境关卡，做好登机前的身体检查，避免病毒携带者流动。④资源共享。在国际卫生组织的推动下，许多国家制定了应急管理预案拟定了国家的政策、战略及行动计划。各国政府在合理使用本国资源的同时，还应利用外来资源，发达国家对发展国家应提供更多的技术、信息与财务的支持。

五、 结语

很久以前，人类就开始逐步关注对自身的健康问题，此后经历了由巫术防治疫病到现在科学的医疗漫长历史演变。中华民族的不屈精神也体现在与疫病抗争时所展现出的顽强斗志，我们民族一次次地战胜了疾病威胁。在党和政府的带领下，各族人民群防群治，众志成城，同舟共济，共同携手保卫我们的家园。作为当代大学生，我深感责任的重大。我们要运用科学知识，去寻找既能保护地球又能开发的地球的方案；也要用我们的和平情怀去感染我们周围的一些人，让大家一起为绿色地球努力。

注释：

[1]樊运晓编著.《应急救援预案编制实务——理论·实践·实例》.北京：化学工业出版社，2005.12 155-160.

[2]《应对突发性公共卫生事件的机制》.云南培训认证网.2008.05.25 2010年4月20日.

[3]薛澜 钟开斌.《突发公共事件分类、分级与分期 应急体制管理基础》.《中国行政管理》学术论坛.

[4]文婧 王云著.《中美相继公布减排目标 中国进碳总量控制时代》.经济参考报.2009.11.27.

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