论行政规划利害关系人的权利保障

摘要：行政规划是政府进行宏观调控的重要手段，但在行政规划过程中借口公共利益需要而侵犯行政规划利害关系人权益的现象屡见不鲜，有时甚至导致群体性事件发生。为了促进公共行政的民主化、法制化，应当建立以“听证”为中心的行政规划公众参与制度，完善行政规划利害关系人的权利救济机制，明确补偿原则和措施，对行政规划利害关系人的权利进行系统、全面保障。

关键词：行政规划；利害关系人；权利保障

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0082—03

收稿日期：2008—04—10

作者简介：李棽，女，河南工业大学法学院副教授，华中科技大学博士生。

目前，在我国行政规划实践中存在着重人治、轻法治的现象，有关行政规划的法律制度尚不健全，行政规划公众参与机制、权利救济机制、监督管理机制等尚不完善，这些都严重制约着行政规划利害关系人权益的实现。因此，重新审视和深入研究行政规划利害关系人的权利保障问题是十分必要的。

一、我国行政规划利害关系人权利保护的现状

目前我国行政规划法制化的程度较低，行政规划立法不完善，大量的行政规划游离于法律的控制之外，使行政规划利害关系人的权利缺乏相应的保障，具体表现在三个方面：第一，行政规划利害关系人的权利缺乏统一的立法保护。我国关于行政规划的立法分散在不同的法律、法规、规章中，缺乏统一的规范和指引。由于缺乏统一的规划基本法，有关行政规划的目的、性质、原则、程序等没有统一的标准可依，使行政实务部门难以操作，影响行政规划利害关系人的权利保护。第二，行政规划程序缺乏公众参与机制。我国大部分行政规划基本上由行政主体封闭运作，缺少公众的参与，如新颁布的《城乡规划法》就存在没有公众参与的程序性缺陷。该法对城乡规划编制调整中的听证制度及公众参与制度、规划管理中的说明理由制度及信息公开制度等都没有作出规定，而这些程序性制度的缺失将影响公共利益的表达，最终给城乡规划的实施带来不利影响。不具有科学性、合理性的行政规划一旦付诸实践往往导致资源的大量浪费，且直接导致行政规划的稳定性较差。以城市规划为例，一些地方基本上是一任政府一个规划，很难保持规划的严肃性和稳定性，这给行政规划利害关系人的利益造成了不同程度的损失。第三，行政规划利害关系人的权利救济机制不完善。在一些行政规划的制定过程中，受该规划影响的利害关系人自始至终都没有表示异议的机会和权利，只能顺从行政规划的安排。如果行政规划的制定和变更损害了利害关系人的利益，行政主体就会千方百计以公共利益需要为由来推托自己的责任，使利害关系人的权利得不到救济。另外，行政规划受害人请求补偿或赔偿的司法救济机制亦不完善，一些合法的权益得不到司法保障。

二、对行政规划利害关系人保护不足的原因分析

行政规划实际上是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局进行重新分配的过程。目前我国社会满足公众需求的机会是有限的，而人的利益需求却是无限的。法律不可能对所有的社会关系都作出精确、细致的规定，因此立法者将概括性法律条文所蕴涵的空间留给行政机关去裁量，这是行政机关拥有自由裁量权的一个重要原因。目前我国有一部分行政规划在法律上具有一定的根据，但大部分行政规划

没有狭义的法律上的依据。法律作出概括性规定，将行政规划具体内容的确定委任给规划的制定者，这为利益分配的不公正留下了一系列漏洞，也是我国行政规划利害关系人的权利保障出现一系列问题的原因之一。具体表现在以下四个方面：第一，行政机关在作出行政规划时有很大的自由裁量权，而行政规划在很多情况下具有行政准立法的效果，行政机关在很多情况下既是行政规划标准的制定者又是标准的执行者，这与规则的制定者应与规则的执行者相分离的法治精神相背离。第二，从经济学的角度看，行政规划的拟定、公布、实施等是一个利益相互冲突、博弈的过程，其中最主要的利益博弈发生在公共利益与个人私益之间。在发生利益冲突的情况下，行政机关在很多情况下是冲突的协调者、仲裁者甚至最终决定者，有时行政机关还会以公共利益代表的身份作为一方当事人参加利益的博弈，这就需要政府在行政规划过程中思考其角色定位，防范权力寻租现象发生。第三，行政主体在行政规划过程中具有一定的自由裁量权，但有关利益异化的防范措施不完备，使得行政规划在某种程度上成了一个缺乏“防火墙”的行政空间。第四，除了以上根本性原因外，还有许多因素制约着利害关系人的权利保护。如实践中，一些行政机关及其工作人员的法制意识不强，法制观念薄弱；一些行政执法人员的官本位思想严重，为民服务意识差，视利害关系人为管理的客体和对象，在制定和实施行政规划时排除利害关系人的参与，闭门造车，强令利害关系人服从；等等。①在宪政国家，公益和私益的关系应该更多地体现保护公民权利的价值取向，但一些行政部门关注的重心往往偏向公益一边，背离了这种价值取向。

三、保障行政规划利害关系人权利的法律思考

1.完善对行政规划利害关系人权利的立法保障。对行政规划的控制手段应从实体控制转移到加强程序控制上，即通过规划制定程序的公开化、民主化，创立反映有关行政规划利害关系人意向的机制。我国行政立法起草组起草的《行政程序法（试拟稿）》中将行政规划的程序纳入了法治轨道，但其适用范围仅限于行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或公共设施等行政目标而制定的行政规划。因此，制定统一的行政规划基本法，从实体和程序上对行政规划作出全面规定是非常必要的。在此基础上，应进一步修改和完善国家机关组织法的相关规定及各种行政规划单行法，完善行政规划的监控机制，形成一套完善的规制行政规划裁量权的法律制度，保护利害关系人的权益。要实现依法行政的目标，就要在行政规划的过程中有法可依。“由于行政规划不是单纯的客观预测性的提示，而是对应该怎样的政策希望的提示，所以，大多是基于行政厅的预测未来的政策性裁量而制定的。在这种意义上，行政规划制定机能是一种基于行政厅的广泛的规划裁量权的强力权能，常常被称为‘第二立法权’或‘第四种权力’。行政规划的盛行，具有破坏依法行政原理，将现代行政的性质变为依规划行政，促成行政权强化的危险倾向。使行政规划与依法行政原则相协调的首要办法，是要求行政规划的制定有法律根据……。”②

2.规范行政规划，建立公众参与机制，保障利害关系人的权利。知情权是公民的一项重要权利，行政规划利害关系人在行政规划编制过程中有知悉行政规划内容的权利，行政机关有义务公开拟定的行政规划内容。日本有关法律规定，行政厅在制定公共事业实施规划时，要在一定期限内公告规划案，供有关人员通览。③《联邦德国行政程序法》第73条第二款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”④行政规划公开涉及规划工作的各个环节，在不同的阶段，公开的内容与形式可以有所不同。作出编制规划的决定要在全社会范围内公开宣布；在城市规划方案的论证过程中，要向市民公布各种可能的规划方案，市民有权参与规划方案的讨论，提出建议并发表看法，规划部门应在征求各有关部门和公众意见的基础上形成一个主要方案；城市规划主要方案形成后、审批前要公开足够长的时间，公众如果有新的建议或反对意见都可以提出来，规划部门要公布公众意见处理结果，说明采纳或不采纳的理由；规划方案若有较大变动，修改后的规划方案必须再次公示，接受公众意见，最终在与公众协商的基础上形成最后的规划方案；行政规划被批准后要向社会公布规划成果，采用公开展示、在大众媒体上发布、社区公告、手册与资料备查等多种形式使广大群众了解行政规划，认同行政规划。规划行为通常直接影响到众多利害关系人的重大权益，因而需要必要的程序保障。德国将行政规划列为比正式行政程序更为严格细致之程序，“此程序必须是具公开言词说明之听证程序，而在听证程序中对于各种不同观点应详为讨论……”⑤。听证是行政程序法的核心制度，是扩大公众参与范围、提高行政规划民主化的重要途径。行政规划部门应当通过举行听证会的形式，保证与规划有利害关系的人都能参与到规划制定及实施的全过程中，让不同利益主体的主张与诉求在听证程序中能够显现出来。主持听证的主体应当是未参与行政规划草案编制的规划部门的首长或与其职务相当的人员，以保证其有一定的定夺权，同时也能及时、客观地将听证信息传达给规划部门。有时由于行政规划涉及的利害关系人较多，无法使所有人都参加听证，这种情况下可以建立一定的机制，以保证参加听证的利害关系人所代表的地域、职业等的均衡，使具有不同利益的代表都能表达自己的意愿。在此，应注意利益代表层的培植。⑥这方面，美国的经验值得我们借鉴。在美国城市规划中，民间组织有多种，如市民咨询委员会（Citizen Advisory Committee）、市民规划委员会（Citizen Planning Committee）等。

3.逐步扩大行政复议和行政诉讼的范围，建立行政规划编制阶段的权利保障机制。一般认为，行政规划机关在职权范围内依法定程序启动规划的编制（包括修订）行为属于抽象行政行为的形成过程，因而排斥了公民或其他组织对这一行政行为请求法律救济的可能。《行政复议法》以列举、补充、排除三种方式规定了行政复议的范围，城市规划行为既不在以列举方式规定的可以提起行政复议的具体行政行为之列，也不在以排除方式规定的不可以提起行政复议的行为之列，亦不在以补充方式规定的可以附带提起行政复议的行为之列。《行政诉讼法》则以概括和列举的方式明确规定，行政诉讼的受案范围是行政机关的具体行政行为侵犯了相对人的人身权或财产权的情形。按照这个标准，行政规划制定行为不在行政诉讼受案范围之列。现实生活中，公民或其他组织认为自己的权益受到规划决议的侵害时，只能通过上访、反映意见等方式维护权利。事实证明，这些方式对于公民权利的维护作用微乎其微。鉴于此，一要扩大《行政复议法》和《行政诉讼法》的受案范围，将行政规划作为一般性规定列入行政复议或诉讼的范围。凡是公权力主体及其工作人员在行使职权时的作为或不作为给公民、法人或其他组织造成不利影响，侵犯其合法权益，利害关系人因而提起行政复议或诉讼的，复议主体或人民法院均应受理。对不宜受理的案件，可以采用列举、排除的方法加以规定。二要明确行政复议申请人或行政诉讼原告的资格，规定只要公权力主体的行为对相对人受法律保护的利益造成了不利影响，法院又能提供有效的救济，该相对人就享有申请行政复议或提起诉讼的权利。三要通过规划立法，增设一个独立的官方规划复议委员会行使复议权，该委员会由政府推荐、人大聘任知名规划专家和法学人士组成，对控制性详细规划及各专项规划是否违反总体规划、是否违反强制性技术规定、是否违反法定程序等进行审查。四要通过立法规定，涉及行政规划的争议，行政复议是司法审查的前置程序，公民、法人或其他组织认为各专项规划违反总体规划或国家法律的，可以向规划复审委员会申请复议；不服复议决定的，可以向人民法院起诉，人民法院仅对程序合法性问题进行审查。

4.完善行政规划变更、废止时对利害关系人的救济。行政规划是行政机关根据一定时期的具体情况拟制的发展蓝图，而国家经济和社会状况是不断变化的，“就其实质而言，规划始终处于稳定性和灵活性的紧张关系之中”⑦。因此，根据情况的变化随时修改、变更行政规划是理所当然的事情。但行政规划的修改和变更很有可能对行政规划利害关系人的权益产生重大影响，于是便产生了行政规划的变更与公民的信赖保护问题。日本法院通过判例承认国民有要求不得擅自变更规划的权利⑧，德国“原则上不存在对遵守或持续实施规划的请求权”，但对公民因修改规划受到的损失可以按照一般赔偿原则给予补偿。⑨在我国，由于行政规划的性质不同，对行政规划的变更或修改的信赖保护程度也不尽相同。对于指导性规划，人们应该认识到随着客观情况的变化，规划也有发生变更和取消的可能性，加之规划本身并无法律拘束力，所以原则上不能对此提出补偿请求。只有在政府提供错误信息，进行错误指导，而利害关系人的利益确实因错误指导受到重大损失时，才能考虑予以赔偿或补偿。对于拘束性规划，由于相对人必须遵守，其生产和生活往往围绕着规划进行，规划的修改或废止会给相对人造成重大损失，所以对因指令性规划的修改造成相对人利益受损的，行政机关应给予适当的补偿。补救措施和过渡措施的目的就是为了在变更或者废止已确定的规划的同时，考虑利害关系人的权益，为利害关系人适应新的情况提供调整的时间和条件，并对由此给利害关系人造成的损失给予补偿。有学者认为，行政规划变更的结果之一是，使信赖政府规划行为的人遭受了特别的、额外的、沉重的负担，这无疑已经构成了征用，而对于征用行为，出于社会公平的考虑，国家必须予以公正的补偿。

5.对行政规划利害关系人的补偿原则。由于我国经济和社会发展水平存在较大的地域差异，在行政规划的补偿标准上搞“一刀切”是行不通的，应允许各地根据具体情况分别制定相应的赔偿标准。可以在新修订的《城乡规划法》或未来统一的《行政补偿法》中对行政补偿标准作出原则性规定：对于先决成本和既得利益，由于这一部分损失比较容易确定，应采取完全补偿原则；对于期待利益，由于一部分损失难以完全确定，可采取适当补偿原则。

注释

①郭庆珠：《论行政规划利害关系人的权利保障和法律救济——兼从公益与私益博弈的视角分析行政规划的法律规制》，《法学论坛》2006年第3期。②③⑧杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年，第567、568、573页。④应松年：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年，第454页。⑤翁岳生主编《行政法》，中国法制出版社，2002年，第803页。⑥所谓利益代表层，是指与某些常见的行政行为有利害关系的个体代表所组成的组织。市民社会与国家的二元对立与互动构成了法治国家的基础，而作为市民社会基本构成成份的公民个体根本无力对抗过于强大的国家，因此，必须通过组织化的利益群体使公权与私权之间基本形成一种平衡。⑦［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年，第413页。⑨［德］平特纳：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社，1999年，第162页。

责任编辑：林墨中州学刊2008年第4期市场经济条件下民事诉讼结构的若干问题2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4

推荐访问:关系人 利害 权利 保障 规划