日本大部制改革实践及启示
【摘要】日本的大部制改革从1996年开始提出，至2001年初步完成。虽然历时较短，但成果斐然，经过改革内阁部门数量从23个减少到13个，政府的工作效率也得到了很大程度的提高。文章对日本大部制改革的背景、历程进行全面介绍，进而深入分析日本政府改革的成败经验对于中国大部制改革的借鉴和启发。
【关键词】大部制 日本 中国 启示
【中图分类号】D523.1 【文献标识码】A
20世纪90年代中期开始，喧嚣一时的“新公共管理运动”及其带来的政府机构改革的热潮渐趋沉静，人们在对新公共管理进行批判和反思的同时开始更深层次的思考，大而全的政府固然已经不符合时代发展，新公共管理所追求的小政府模式是否真的是理想的政府形态？因此，在1990年代之后，各国的新公共管理改革逐渐放缓步调，并逐步调整为注重政府功能整合，强化为公民提供无缝隙服务的思想和行动，由此大部制这种改革模式开始为各个国家所采纳。从1999年前后的英国开始，美国、日本、新西兰、澳大利亚、韩国等国家先后推行了大部制的改革。日本的大部制改革酝酿于1990年代末期的桥本政府，2001年森喜朗执政时正式开始进行，至小泉纯一郎卸任之前（2006年前后）初步完成。从今天的日本行政体制看，改革取得的成效是不言而喻的，中日两国相似的行政文化以及发展路径，日本的行政改革对中国的启发和借鉴明显强于西方发达国家，在建设大部制的过程中，深入分析日本大部制改革的成败具有极为重要的意义。
日本大部制改革的动因
任何的行政改革都是基于国内外深刻复杂的环境变化而产生的，日本的大部制改革也不例外，作为二战之后经济发展最为成功的国家，自20世纪80年代开始，日本的经济、财政以及政治环境发生了显著变化，旷日持久的萧条局面对日本的各个领域都产生重大的影响，而社会层面的各种隐患也随之变得日益突出。“日本的问题不只是短期的经济滑坡而已，还有更深远、更根本的政治与文化危机。”①二战之后形成并逐渐稳定的日本官僚行政体制，在剧烈的环境变迁下也开始变得不适应于时代的发展，因此，改革成为势在必行的举措。
庞大的官僚队伍造成的财政负担加大。纵观20世纪80年代之后主要西方国家的政府改革，影响最大也是最直接的因素就是财政问题。二战之后大多数西方国家都经历了一个迅猛发展的黄金时期，财政收入的丰盈使各国可以放心扩大政府机构规模。20世纪70年代，以两次石油危机为引线，西方经济的高速发展戛然而止，多数国家的财政都面临入不敷出的尴尬局面。在这一方面，日本的表现尤其明显。随着泡沫经济的破灭，日本的经济发展状况急转直下，90年代日本经历了“失去的十年”，进入新世纪之后这种情况并没有得到改善，“日本经济于2002年1月跌至战后第13个经济周期的谷底，其实际GDP增长率在2002年出现了负增长为-0.3%。”②在这种情况下，庞大的官僚队伍无疑成为国民财政体系沉重的负担。
现有官僚体制不适应时代的发展。“从官僚主导到政府主导”是日本大部制改革所提出的目标，这一说法生动地体现出了当代日本官僚体制的根本缺陷。作为内阁制国家，执政权的不稳定容易在行政体制内部形成高级职业官僚对政府主导权的僭越，而真正经由政党政治产生的政务官反倒处于被架空的地步。处于政党体制过渡期的日本在过去几十年间政权的脆弱性有目共睹，自2006年至2013年间已经换了七任首相，政权更迭的过分频繁也给官僚队伍自身的衍生和权力膨胀提供了条件。日本纵向性的社会结构为官僚体系的自我垄断起到了推动作用，官僚行政机构日益成为独立于政府之外的独立利益群体，即使在官僚体制内部，各个部门之间也存在着基于自身利益的各自为政现象，体制内部壁垒森严，在权力关系上专权独揽，而在责任承担中却相互推诿、扯皮。
政府回应性降低造成的合法性危机。二战之后日本在美国的指导和协助下建立起来职责分工明确的行政体系，但如前所述，官僚队伍的自我膨胀使其功能大幅度降低，而另一方面，迅速发展的日本已经进入后工业社会，社会事务的复杂化和多元化成为常态，公众的需求也渐渐趋向多元，传统的条块分割的日本行政体制已经无法胜任新时代的要求。各个组织部门故步自封，在自己管辖的领域内建构严密的壁垒，从政策的制定到具体的执行都有着严重的本位主义，很少考虑公众的需求和利益。这种类似于自说自话的行政过程一方面招致公众的普遍不满，另一方面自然也降低了政府本身在公众心目中的可信度。近年来日本公民表现出来的政治冷漠和政治参与度逐渐走低，不能不说与这种现象有密切的关系。而公民对政府支持率的降低，也在破坏政府执政的合法性基础，从而进一步加深日本政坛的震荡。
日本大部制改革的历程与成果
日本大部制改革的历程。日本的大部制改革最早于1996年提出，在这一年里，桥本龙太郎率领的日本自民党在大选中获胜，夺回了失去三年的执政权。桥本内阁为了巩固政权，同时改变日本行政体制多年来形成的弊病，提出了以大部制为主导的行政改革构想，“为消除行政条块分割的积弊，本人深感行政体系必须是高度灵活机动的，中央的领导作用必须加强。”不过1998年自民党在参议院竞选中失败，桥本龙太郎引咎辞职，这一构想并未在其任内化为现实。但是，桥本内阁“以政府机构改革为龙头，加强政府职能，提高政策透明度，从根本上改革以官僚为本的自上而下的行政，建立一个以公民为本的真正的民主体制”③的构想得到了之后几任首相的贯彻执行。
1998年的失败并未动摇自民党的执政根基，因此接下来的自民党首相沿着桥本的思路继续推进改革。1998年，日本国会通过了《中央省厅改革基本法》，1999年国会又通过了《中央各省厅设置法》，在立法方面完成了改革的准备工作。2000年森喜朗出任首相后，日本的大部制改革开始进入快车道，首相亲自担任改革大臣，体现了自民党改革的连贯性。2001年1月6日，经历改革之后的日本政府机构重新开张，这意味着在外在形态上，日本的大部制改革初步完成。
2001年4月，小泉纯一郎在党内总裁竞选中胜出并出任首相，日本政坛进入长达五年半之久的小泉时期。这一阶段，自民党和小泉本人对于政坛的掌控力相对较强，大部制改革也因此进入攻坚阶段。小泉政府将中央改革的成果向下推广，加强地方分权，重新确立了日本的中央地方关系，力求做到中央与地方政府各尽其责，各司其职，使地方政府激励和约束达到平衡状态。同时，强力推进森喜朗时代大部制改革的遗留问题，其中最为瞩目的就是在其第二个任期所推动的邮政事业民营化。为了实现这一目标，小泉不惜解散议会提前进行大选。在获胜之后，邮政改革如期进行，其结果从现在来看还是比较乐观的，日本的邮政事业并未如有些人所认为的那样一蹶不振，及至今日，日本邮政控股公司依然稳居世界500强的前十名左右。
改革的成果。日本的大部制改革总体来讲是较为成功的，经过改革，日本的行政机构成功地完成了“瘦身”，中央机构数量从1府22省厅缩减为1府12省厅，而在这12省厅之中，除了外务省、法务省、防卫厅、环境省、农林水产省、国家公安委员会6个部门保持不变外，其余的6个省厅均为原有部门合并或改组而成，没有被精简的部门在内部结构上也进行了大幅度调整，内设的局级单位和职能处室数量也大幅度缩减。更为难能可贵的是，由于此次改革采取了立法先行的手段，改革后的政府也挡住了多方面的压力，没有出现精简之后再膨胀的一般改革路径。经过之后的若干次微调，今日的日本中央政府包括如下机关：内阁府、总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫省、复兴厅。
日本大部制改革对中国政府改革的启示
通过对日本大部制改革的回顾可以看出，中日两国在大部制改革的路径选择上有着本质的不同。日本的大部制改革是在总体性规划之下，一步完成的；而中国的大部制改革从现在来看走的是渐进路线，改革的周期可能会比较漫长。
科学规划，立法先行的改革步骤。虽然日本的大部制改革在很短的时间内完成，但这并不代表改革是草率为之的。事实上，在中央省厅的改革期间，日本政府一共出台了18部相关法律，除了《中央省厅改革基本法》、《中央各省厅设置法》这些全面规划的法律之外，也有针对于特定职能改革的立法，如《邮政民营化法案》，这体现出日本大部制改革的一个最典型特征，就是立法先行的做法。具体来说就是在重大的行政管理改革措施的制定过程中，坚持依法进行，立法机关对改革措施的审议过程极其严格苛刻，但是一旦审议通过就会通过立法的方式来进行规范。这样做的好处是显而易见的，一方面，立法先行，以法律的力量推动改革的进程，可以更好应对改革当中所面对的阻力，减少失败的风险；另一方面，由于采取法律预设的方式，改革的结果有具体的蓝本可作依托，并且在成文法律的规范下，改革在完成之后出现反复和倒退的可能性会大大降低，这样就保障了改革的成果。立法的效果不仅体现在政府机构的“立”的方面，还体现在其“破”的方面。比如2011年福岛地震之后，根据新颁布的《东日本大地震复兴基本法》（简称《复兴基本法》），在日本内阁中产生了一个新的机构—复兴厅，主要负责灾后重建计划的拟定、协调及落实，但是这个机构并不是永久的，根据《设置法》第二十一条的规定，复兴厅将于地震发生的10年之后，也就是2021年被废止。由此可见，以立法保障改革成效稳定性的做法，只要法规设置得当，并不会影响机构配置的灵活性和造成政府机构只能“立”而不能“破”的局面。
中国在大部制改革提出之后，“顶层设计”的说法也随之出现，这体现出我们已经认识到科学规划在改革的作用。
打破藩篱，不执着于减少部门数量。“大部制改革的首要目标就是要‘打破现存的职能相关省厅中的组织藩篱’，解决行政管理体制领域中长期存在的政出多门、机构重叠、职能交叉、权责脱节、互相扯皮等问题。”④经过1996～2001年的大部制改革，日本成为主要发达国家中部门数量最少的国家，但这并不意味着在改革的结果上部门数量越少改革就越成功。在这一点上日本的失败教训也值得深思。比如在改革中建设省和运输省两个部门合并组成国土交通省，这两个部门原来都曾手握大权，称得上是财大气粗，而合并中两者也并没有主次之分，结果就是双方互不买账，由于在办公室主任人选位置上无法达成一致，国土交通省设立了“综合政策官”和“办公厅参事”两个完全一样的位置，表面看是一种平衡，但实际上仍然是各自为政的局面。再比如改革中动作最大的总务省，由原来的总务厅、邮政省和自治省三省合并而来，因此实际上是多个部门联合构成的综合机构，在规模上和人数上都远远超过其他部门。关键的问题是，总务省的管辖内容也远远超过一般的机构，既包括中央与地方行政事务、公务员制度等国家基本事务的管理职能，又包含了其他的辅助系统，因此已经初步具备了所谓的“超级部”的形态。超级部亦是中央机构设置中可能会产生的一种结果，其特点一方面是职能高度集中，另一方面是拥有凌驾于其他行政组织之上的强大权力。从“大部”到“超级部”，并非一个成功的转变，各国政府也机构重组中也会尽量避免超级部的出现。尽管日本政府在整合总务省功能这个方面下了很多功夫，但时至今日其中的一些负面效应也未得到实质性的规避。
由此可见，大部制的核心命题并非减少部门数量，即显性层面的撤销、合并、重组这些作为，关键的问题打破组织内部的障碍，形成部门内部的均衡。在部门合并的过程中，要强化功能的整合，做到优势互补，同时也避免政府权力过多地向某个或某几个部门的集中。
正视阻力，有攻坚克难的决心。改革的渐进性决定了任何的改革越进行到深入的阶段，面临的阻力就会越大，需要解决的矛盾就越发尖锐复杂。这一点上，无论选择哪一种大部制改革路径，都是无法避免的现实。日本的大部制改革看似顺利，实则不然。桥本龙太郎之后的日本首相小渊惠三，因改革遭遇党内阻力，一度筹备退出自民党自组新党以推动改革，最终在任内脑溢血去世，亦与此时承受的巨大压力有关。即使看起来最为稳固的小泉纯一郎，其邮政民营化议案也遭致本党议员临阵倒戈，最终在参议院表决中被否决。
尽管国情不同，但各国进行大部制改革的阻力还是比较相近的，主要包括：观念、体制和行为，而真正归结起来，无外乎就是利益。而破除这些阻力的主要力量，除了政权的稳定性和掌控力之外，更主要靠的就是执政者的决心。我国的大部制改革从开始之日起，来自于体制内外的阻力就始终没有断绝，随着改革的深化，阻力也在逐渐加强。在这方面，日本政府的领导者表现出来的决心还是值得学习的。小泉政府之所以把邮政公社民营化作为其第二个任期的核心议题，目的非常明确，就是要通过对邮政事业的改革，“断绝国家资金对国有企业的支持，为长期性的健全财政体制的建设做出贡献。”⑤而在议案被否决之后，小泉不顾丢掉执政权的风险，解散议会提前举行大选，这实际上是把自己放在了背水一战的位置上。最终小泉阵营在大选中获得完胜，取得了足够的支持票数。可以说，日本邮政民营化改革能够成功，和小泉政府当时表现出来的破釜沉舟的决心是直接相关的。
总之，尽管形式和内容上存在很多不同，但是日本的大部制改革对于中国正在进行的政府机构改革还是有很多值得借鉴的宝贵经验。当代国家的政府改革，无论形式如何，其核心议题都是“由工业化社会形成的官僚体制向后工业化社会、信息化社会的制度变革，寻求一种新的以效率、责任和使命感为核心的政府治理模式。”⑥日本的大部制改革给我国最大的启示，不是如何更快地完成大部制改革，也不是大部制应该是什么形态，多少个部门才算是合理，而是对于机构改革本身的反思。只以改变政府的表现形态作为改革目标的大部制，最终也只能是得其形而不得其实，而花费如此巨大代价只是完成表象上的华丽转身，实际是得不偿失的。
（作者为黑龙江大学政府管理学院博士研究生、东北农业大学文法学院讲师；本文系黑龙江省社会科学研究规划年度项目“新公共服务视角下黑龙江省农村公共服务体系构建研究”的阶段性成果，项目编号：12C065）
【注释】
①徐平：《苦涩的日本》，北京大学出版社，2012年，第5页。
②江瑞平：《激变中的日本经济》，北京：世界知识出版社，2008年，第18页。
③朱向东，朱峻：“日本的大部制改革及启示”，《求知》，2008年第5期。
④蒋敏娟：“整体政府改革：日本的实践经验及启示”，《浙江省委党校学报》，2011年第6期。
⑤杜军：“论日本小泉政权的行政结构改革”，《行政论坛》，2006年第5期。
⑥张福生：“当代政府改革论”，《新东方》，2005年第3期。
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