省域内区县政府间中职教育财政支出相互影响研究

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　省域内区县政府间中职教育财政支出的相互影响研究 ——The Mutual Influence of the Fiscal Expenditure of the Secondary Vocational Education among the County Governments:From the Perspective of Yardstick Competition 作

　者：

　黄宸/李玲

　作者简介：

　黄宸，李玲，西南大学教育学部教育政策研究所，重庆 400715 黄宸，男，西南大学教育学部博士研究生，主要研究方向为教育政策、教育财政；李玲(通讯作者)，女，西南大学教育学部教育政策研究所所长，教授，博士生导师，主要研究方向为教育政策。

　原发信息：

　《教育与经济》(武汉)2017 年第 20171 期 第 34-39 页

　内容提要：

　财政分权体制下区县政府承担着中职教育财政支出的主要责任，由此产生的标尺竞争效应可能导致区县政府间相互影响，但这种影响效应尚未得到实证研究的支持。本研究使用 X 省所有区县 2008-2013 年的数据，通过估计 SARAR模型发现，地理位置邻近的区县间中职教育财政支出表现出显著的依赖性。因此，建议：建立稳定的中职教育经费保障机制，处理好各级政府的权责关系，激励地方政府切实承担财政投入责任。

　The Mutual Influence of the Fiscal Expenditure of the Secondary Vocational Education among the County Governments:From the Perspective of Yardstick Competition

　关

　键

　词：

　中职教育/财政支出/“标尺竞争”/财政分权/空间计量/secondary vocational education/fiscal expenditure/yardstick competition/fiscal decentralization/spatial econometrics

　期刊名称：

　《职业技术教育》 复印期号：

　2017 年 08 期

　 中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2017)01-0034-06

　一、引言

　近年来，我国政府高度重视中职教育发展，采取多项措施加快建立保障中职教育财政稳定投入的长效机制。2014 年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)进一步明确提出“各级人民政府要加大经费统筹力度，完善经费稳定投入机制”。为落实《决定》要求，本研究中的 X 省出台了一系列地方配套政策，先后确定、提高中职教育生均公用经费财政拨款标准，并通过转移支付平衡各区县财政能力，但各区县间中职教育财政支出水平仍有较大差距。那么，财政分权体制下区县政府中等职业教育财政支出究竟受到何种机制的影响？财政分权理论(Fiscal Decentralization Theory)为解答这一问题提供了一种思路。

　根据西方传统的财政分权理论[1]，由于地方选民“用手投票”和“用脚投票”机制的存在，与高一级政府相比，低一级政府能够更好地满足当地居民的需求偏好，提高公共资源配置的效率和促进公平[2]，故理论上财政分权有利于教育财政支出的增加。然而，我国的分权体制与西方联邦制国家并不尽相同。我国现行的教育财政体制在很大程度上处于低重心

　状态，而教育管理体制和教育治理结构则相对集中，具有较强的自上而下的委任性质，即下级政府与上级政府形成委托代理关系，上级政府在很大程度上影响了下级政府的行为。[3]在这种委托代理式的上下级政府关系中，下级政府作为上级政府的代理人行使教育职权，向上级政府负责，并由上级政府考核其政绩。尽管上级政府对下级政府的政绩考核也会涉及人民满意度，但下级政府的工作并不以满足选民的偏好为中心，“用手投票”机制在我国很难产生作用。此外，由于城乡二元结构、户籍制度等制度性障碍长期存在，加之儒家传统“安土重迁”观念的影响，学龄人口的跨区域流动没有常态化，“用脚投票”机制也不具有解释力。因此，西方财政分权理论所强调的这两种机制促进公共支出效率的假说在我国就很难成立，故而这些理论也难以解释中国情境下教育财政分权对地方政府公共教育财政支出的影响。

　我国财政分权体制的特殊性，决定了研究区县政府教育财政支出行为不能照搬西方传统财政分权理论，需要在“用手投票”和“用脚投票”之外寻找具有解释力的新机制，而贝斯利和凯斯(Besley,T.,& Case,A.)的“标尺竞争”理论提供了另一种研究视角和思路。他们认为特定辖区选民往往根据其所掌握的有限信息，以其他辖区政府行为作为判断本地行政绩效的标尺或依据，这激发了地方政府间的政绩竞赛，从而产生“标尺竞争效应”(Yardstick Competition)。[4]尽管贝斯利和凯斯的“标尺竞争”理论仍然建立在地方政府向选民负责的基本前提下，但相关实证研究表明，在地方政府向上级政府负责的中国情境中这一理论依然成立[5,6]。因

　此，基于贝斯利和凯斯的“标尺竞争”模型，本研究提出一种新的解释：上级政府根据区县政府提供教育服务的相对表现来决定区县官员的政绩，该制度设计激励了区县政府之间的竞争，形成了“向上负责”的标尺竞争。本文正是在这种“标尺竞争”设定下，探讨地方政府间中职教育财政支出的相互影响以及这种影响机制所产生的效果。

　二、相关研究回顾

　目前尚无深入探讨我国区县政府中职教育财政支出相互影响的实证研究，但涉及地方政府教育财政支出的相关研究为本研究提供了重要借鉴。这类研究一般运用空间回归模型来揭示地方政府财政支出的相互影响，如乔宝云等研究发现，财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给，原因在于西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地区性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变，导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出；[7]李世刚等将县级基础教育财政支出的外部性来源归结为外溢效应和竞争效应，实证发现相邻区县的基础教育财政支出呈显著的负相关，表明外溢效应是产生基础教育财政支出外部性的支配性因素；[8]王询等研究发现，在政治晋升激励下，财政分权显著降低了地方政府在教育方面的投入。[9]

　从已有相关研究成果来看，关于我国地方政府教育财政支出的研究已经较为成熟，多数研究能够结合我国实际，考虑政府间的政绩竞争对地方政府教育财政支出的影响。但值得注意的是，当前的实证研究中仍然面临

　以下难点：一是如何确保分析框架具有现实解释力。这一方面要求研究者在定量分析前，要有充分的定性研究准备，在相关理论指导下，从具体研究情境中识别和诊断问题，建立连接理论和实践的分析框架；另一方面，定量研究中的一些技术处理能够进一步检验分析框架的有效性，譬如设定不同的空间权重矩阵，能够更好地识别地方政府间财政支出行为相互影响的形成机制。[10]二是如何恰当地选择空间计量模型。现有研究较多使用SLM 模型(Spatial Lag Model)，仅考虑被解释变量空间滞后项的空间相关性，但相关理论表明解释变量也可能存在空间依赖性，还可能同时存在空间滞后相关和空间误差相关，只考虑一方面可能会导致系数估计值的偏误。[11]三是指标和数据选择的问题。现有研究普遍使用地区人均教育财政支出来衡量地方政府的教育支出，然而不同层级政府对不同学段教育承担的责任不同，选取指标和数据不区分学段、不区分支出项目存在不妥，故应当选用更为准确、科学的指标和恰当的数据。

　在现有研究的基础上，本研究对教育财政支出进行了更加细致的区分，将中职教育财政支出从地方政府教育总支出中剥离出来，重点考察地方政府在生均公共财政预算内中职教育经费总支出上的相互影响；以往研究较多关注省级政府中职教育财政支出行为，相对忽略或平均化区县基层政府的特征，本文聚焦于以往较少关注的区县层面微观机制。

　三、研究假设

　在上述“向上负责”的“标尺竞争”情景设定下，区县政府的中职教育财政支出行为受多种因素影响。在“财权”下沉到县、“事权”相对集

　中的体制下，上级政府通过转移支付调整区县间的财政自主度，事实上形成区县间不平衡的分权结构，较贫困的区县得到更多的来自上级政府的财政转移支付，财政自主度较低，更多地受到上级政府在财政支出方向上的引导，会在中职教育财政支出上表现得更加积极。较富裕的区县较少得到上级政府财政转移支付，财政自主度较高，在面临以 GDP 为首要指标的政绩考核压力下，倾向于投资对 GDP 提升有显著影响的产业，中职教育财政支出受到抑制。尽管为吸引外来资本，区县政府可能会努力改善投资环境，这其中也包括提供更加优质的教育服务，但相对于基础教育，中职教育仍不被重视。此外，由于“标尺竞争”机制的作用，区县间中职教育财政支出行为存在依赖性，主要表现为地理上临近或同属一定行政区划范围内的区县，中职教育财政支出水平趋同。具体而言，较贫困区县的中职教育财政支出很大份额由上级政府转移支付承担，当临近区县支出水平更低时，其支出水平并不会显著降低，而当临近区县支出水平更高时，可能激励该区县本级财政中职教育财政支出水平的提高；较富裕区县的中职教育财政支出主要由本级财政负担，当临近区县支出水平相似或更低时，其提高支出水平的动力不足，而当临近区县支出水平更高时，可能激励该区县中职教育财政支出水平的提高。综合来看，“标尺竞争”效应的存在一定程度上稀释了财政分权对区县政府中职教育财政支出的负面影响。

　据此，本研究提出以下三个假设：

　假设 1：财政分权降低了区县政府中职教育财政支出水平。

　假设 2：区县政府中职教育财政支出决策存在“标尺竞争”效应。

　 假设 3：“标尺竞争”效应稀释了财政分权对区县政府中职教育财政支出的负面影响。

　四、模型和数据

　(一)模型设定

　考察区县间中职教育财政支出的相互影响，一种可行的思路是在回归方程中引入刻画区县间互动关系的空间变量，从而通过估计空间变量的参数，把握区县间互动模式。因此，本研究构建带空间自回归误差项的空间自回归模型(Spatial Autoregressive Model with Spatial Autoregressive Disturbances,SARAR)[12]，来检验关于区县间中职教育财政支出互动关系的研究假设，模型设定如下：

　其中，解释变量 Y 为各区县的生均公共财政预算内中职教育经费总支出，X 是一组控制变量，包括区县的国内生产总值(GDP)、人口密度、城市化率等影响因素。WY 是相邻地区对于区县 i 的影响，WY 的系数ρ是本研究关注的主要参数。ρ反映了区县之间的相互影响，是区县 i 同其他所有区县在中职教育财政支出上相互关系的一个综合系数，通过判断ρ值的正负及其显著性来考察 X 省区县政府之间中职教育财政支出是否存在相关性。如果ρ显著为正，则说明其他区县政府的中职教育财政支出行为对本区县的中职教育财政支出有显著的正向外溢效应，表明区县政府之间中职教育财政支出行为具有模仿、趋同性；如果ρ显著为负，则说明存在着显著的负向外溢效应，政府间的政策具有替代性；如果ρ不显著，则说明不

　存在显著的外溢效应。[11]λ反映空间误差对被解释变量的影响，即不包含在解释变量中但对被解释变量有影响的遗漏变量的空间相关性。W 是空间邻接矩阵，表示由各个区县之间的相对位置关系的权重 w[,ij]构成的矩阵。

　构造合适的空间邻接矩阵是空间计量经济分析的关键环节。构造空间邻接矩阵时，通常用两种方式描述区县间的空间相邻关系：其一，考察区县之间是否接壤；其二，选取一定距离为半径，判定区县之间的距离是否处在所选取的距离半径以内。事实上，由于区县的面积一般较小，教育的外部性并不局限于地理上接壤的区县之间。[8]因此，选择距离半径的方法更符合本研究的意图。本研究以 50km 为半径构造了基准空间邻接矩阵。具体做法是，先确定各个区县的经纬度坐标，并据此计算各区县两两之间中心点间的距离，如果距离小于或等于 50km 则认定两区县为相邻关系，在空间邻接矩阵中将权重设置为两区县距离的倒数；如果两区县距离大于50km 则认定为不相邻关系，在空间邻接矩阵中将权重设置为 0。为了检验模型的稳健性，本研究同时考虑了距离半径为 100km 以及不选取半径直接以距离的倒数为权重两种情形。

　(二)控制变量选取

　借鉴地方财政支出相关的实证研究文献[13-16]，本研究选取了以下控制变量：

　第一，财政自主度。财政分权是影响地方政府竞争强度的制度因素，省级政府通过不断变动的分权化制度安排，试图激励区县政府通过相互竞

　争提高资源配置效率。[13-14]因而，财政分权是重要的控制变量。财政分权的度量指标有多种选择，本文考虑使用财政自主度来衡量财政分权程度，财政自主度即本级政府财政收入占财政支出的比例。

　第二，人均 GDP。GDP 是影响地方政府支出规模和结构的重要经济因素，一般而言，在经济发展的不同阶段，各类支出项目的相对规模会产生替代性变化，[15]也就是说，各地区中职教育支出规模受当地经济发展所处阶段的影响，因此本文控制人均 GDP 变量，并做自然对数处理。

　第三，人均财政收入。区县政府财政收入也会影响其中职教育财政支出水平，财政收入越多的区县用于投入中职教育的财政资金将更加充裕，预期该变量对生均公共财政预算内中职教育经费总支出有正向的影响。

　第四，区县政府偏好。区县政府的异质性偏好具有一定的稳定性，会显著影响当地的教育财政支出行为，本研究选取区县政府生均公共财政预算内中职教育经费总支出占财政总支出的比例来衡量地方政府对中职教育的偏好。

　第五，人口密度。人口密度会影响教育供给的效率。人口密度大的地方教育投入容易产生规模效益，在其他条件一定的情况下，生均教育财政支出水平偏低；...