财政分析框架及2020年展望：内外兼长（全文完整）
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目录
一、 财政预算之辨
.................................................................................................................................................. 4 （一）预算内财政
...................................................................................................................................................... 4 （二）赤字与“余粮”
.............................................................................................................................................. 7 （三）广义财政
........................................................................................................................................................ 11 二、 财政运行之状 —— 收支压力加大， “ 地主 ” 余粮有限
............................................................................. 13 （一）经济下行压力下预算内收入承压
................................................................................................................ 13 （二）疫情冲击下收支压力显性化
........................................................................................................................ 14 三、 政策扩张之间 —— 内外兼长
......................................................................................................................... 15 （一）
扩增预算内资金
..................................................................................................................................... 15 （二）
增收预算外资金拉动基建逆周期
......................................................................................................... 17 四、风险提示
................................................................................................................................................................ 18
图表
1
预算 “ 四本帐 ” 收入（亿元）
......................................................................................................................... 4 图表
2
预算 “ 四本帐 ” 支出（亿元）
.......................................................................................................................... 4 图表
3
一般公共预算收支情况（亿元， % ）
.............................................................................................................. 5 图表
4
一般公共预算收入构成（ % ，亿元）
............................................................................................................... 5 图表
5
一般公共预算支出各类别占比
.......................................................................................................................... 5 图表
6
政府性基金预算收支情况（亿元）
................................................................................................................. 6 图表
7
政府性基金预算收入情况（亿元）
.................................................................................................................. 6 图表
8
跨期平衡和跨账户平衡机制
............................................................................................................................. 7 图表
9
2015 - 2019
年三大账簿收入支出及资金调入调出情况（亿元）
.................................................................. 8 图表
10
2015 - 2019
年不同口径赤字规模（亿元）
.................................................................................................... 9 图表
11
三大账本历年结余资金及累计存余资金规模（亿元）
........................................................................... 10 图表
12
广义财政规模（亿元）
................................................................................................................................. 11 图表
13
预算内外财政增速
......................................................................................................................................... 11 图表
14
城投债发行偿还量（亿元）
......................................................................................................................... 12 图表
15
城投债净融资额（亿元）
............................................................................................................................. 12 图表
16
政策性金融债发行规模（亿元）
................................................................................................................. 12 图表
17
政策性金融债净融资额（亿元）
................................................................................................................. 12 图表
18
P SL
提供资金规模（亿元）
....................................................................................................................... 13 图表
19
铁道债净融资额（亿元）
............................................................................................................................. 13 图表
20
工业增加值、工业企业利润
....................................................................................................................... 14 图表
21
房地产投资完成额（亿元）
......................................................................................................................... 14 图表
22
2020
年以来主要社保减免政策
.................................................................................................................. 14 图表
23
赤字率
.......................................................................................................................................................... 16 图表
24
赤字额估算
.................................................................................................................................................. 16 图表
25
企业中长期贷款规模和基建增速（亿元， % ）
........................................................................................ 17
2020 年在新冠疫情的笼罩下已悄然渡过三分之一，全球贸易遭到严重冲击，国内中小企业复工复产仍面临严峻挑战。2019 年财政减税降费超 2 万亿，财政余力已经有所减薄，在经济面临下行压力的情况下，此次疫情无疑加大了财政收支的压力。本文旨在构建一个广义财政分析框架，从预算内外的构成、财政资金调转方式为切入口，总结当前财政运行情况，展望财政扩张的空间和措施。
一、
财政预算之辨
（一）预算内财政
1. 四本账簿 我国传统预算框架围绕一般财政展开，2014
年后我国开始形成“全口径预算”管理模式，也就是财政“四本账”，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算,其中一般公共预算和政府性基金预算收入分别占总预算收入的 60%和 20%左右。
图表
1
预算 “四 本帐” 收入（亿元）
图表
2
预算 “四 本帐 ”支出（ 亿元）
全国公共财政收入 全国政府性基金收入 全国国有资本经营收入
社会保险基金收入 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 500,000
400,000
300,000
200,000
100,000 0 2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
资料来源：Wind，万和证券研究所
资料来源：Wind，万和证券研究所
1）
一般公共预算是预算内财政的主要调控工具。一般公共预算以税收为主体，税收收入占一般预算收入的
80%，非税收收入主要包括国有资源有偿使用收入、教育费附加收入等专项收入、行政事业性收费以及国有资本经营收入（主要是金融央企利润上缴）等。
从支出来看，一般财政支出主要用于教育医疗、社会保障、国防和公共安全、国家机构运转等方面的公共开支。随着经济发展、人口结构变化和政府职能 全国公共财政支出 全国政府性基金支出全国国有资本经营支出 社会保险基金支出
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
转变，2007
年以来公共服务类（包括一般公共服务、外交、国防、公共安全）财政支出占一般财政支出的比重不断下降，社保民生类（包括教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、住房保障）比重不断提升。2018 年，教育（14.98%）、社保就业（12.39%）、城乡社区事务（10.14%）等民生和基建类分项占一般财政支出比重最高，是我国当前财政支出的重点领域。
图表
3
一般公共预算收支情况（亿元， % ）
图表
4
一般公共预算收入构成（ % ，亿元）
全国公共财政收入预算:非税收收入:合计 全国公共财政收入预算:税收收入:合计 600
400
200
0 非税收入:累计同比税收收入:累计同比 200,00
150,00
100,00
50,000
(200) 0
资料来源：Wind，万和证券研究所
资料来源：Wind，万和证券研究所
图表
5
一般公共预算支出各类别占比
50%
40%
30%
20%
10%
0% 07-12
08-12
09-12
10-12
11-12
12-12
13-12
14-12
15-12
16-12
17-12
18-12 资料来源：WIND、万和证券研究所 2）
政府性基金预算是预算内财政的重要补充。政府性基金预算是专项用于特定公共事业发展的收支预算，收入中超过
70%来自地方政府性基金国有土地使用权出让金，是当前地方政府“土地财政”的重要体现，支出主要用于国有土地使用权出所需支出及土地“七通一平”等开支。2016-2019 年，政府性基金支出快速扩大，占预算支出的比重已接近三分之一。政府性基金遵循“以收定支”原则，但地方政府专项债可以作为收入。
300,000 全国公共财政收入全国公共财政支出 全国公共财政收入:同比 全国公共财政支出:同比 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 35 30 25 20 15 10 5 0
公共服务类 社保民生类 基建类
图表
6
政府性基金预算收支情况（亿元）
图表
7
政府性基金预算收入情况（亿元）
全国政府性基金收入预算数:合计 150,000
100,000
50,000
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019 40%
30%
20%
10%
0%
70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 地方政府性基金收入预算数:国有土地使用权出让金
2013 2014 2015 2016 2017 2018 资料来源：Wind，万和证券研究所
资料来源：Wind，万和证券研究所
3）
国有资本经营预算占总预算比重低。国有资本经营预算是对国有资本实行调整、分配而产生的收支预算。预算收入主要来自国有企业上缴的利润，支出主要投向资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、交通运输等领域。国有资本经营预算收支规模均较小，较前两个账簿几乎可以忽略不计。
4）
社会保险基金预算专项用于社保收支。社会保险基金预算记录基本医疗、养老、失业、工伤和生育险的收支情况，其中基本养老和医疗险收支占比在 95%左右，其中基本养老险收支在五险中的占比超过 60%，基本养老保险收支状况在较大程度上影响社保基金的收支。社保基金专项用于社会保险的收支预算，不能用于平衡一般公共预算，而一般公共预算和国有资本经营预算则会安排资金补充社保基金。
2. 三种资金平衡方式 我国财税体系资金调转从不同维度出发，可分为跨期平衡、跨账户平衡和央地统筹协调三种机制。
1）
跨期平衡机制。由于责权发生制下的项目极有可能跨年开展，存在当期 收入未必完全用于支出，或者当期收入不足以覆盖当期支出而需要动用往 年结余的情况。因此，在社保基金以外的三大账本中均设置了结转结余账户，并且在一般财政预算账户内设置了预算稳定调节基金，通过这些账户实现 预算收入的跨期平衡。
2）
跨账户平衡机制。2014 年预算法要求四条预算线“保持完整、独立”，同时“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。四本帐存在一定的勾稽关系，从预算收支来看，一般财政、 全国政府性基金收入 全国政府性基金支出预算数:合计政府性基金支出占预算内支出比重
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