审计常用定性表述及适用法规向导-乡村振兴相关政策和资金审计

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　审计常用定性表述及适用 法规向导 ——乡村振兴相关政策和资金审计 （试行）

　 审计署农 业 农村审计司 审计署法规司 2020 年 年 10 月

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　编 纂 及 使 用 说 明

　实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。2018 年，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。审计署党组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院关于“三农”工作决策部署和习近平总书记关于审计工作重要指示批示精神，2018 年8 月印发了《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，明确目标、内容和方式，持续开展乡村振兴重大政策措施落实和资金分配管理使用情况的审计，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

　乡村振兴战略涉及农业农村农民的方方面面，乡村振兴审计点多、面广、量大、政策性强；审计对象层级多、资金链条长；参与实施的审计机关和人员较多；反映的问题与人民群众切身利益密切相关。因此，对乡村振兴审计查出的问题作出恰当的定性和处理处罚至关重要。我们对近两年组织实施的乡村振兴审计查出的问题进行了总结，依据问题对应的资金、项目或政策进行了分类、归纳和汇总，分板块确定了违法违规问题类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚法

　 — 2 — 规进行了研究分析，筛选出适用的条款，编纂形成了《审计常用定性表述及适用法规向导——乡村振兴相关政策和资金审计（试行）》（以下简称《法规向导》）。

　因乡村振兴审计工作刚刚起步，审计实践中涉及的资金、项目和政策尚不全面，法规向导内容也将随乡村振兴审计全覆盖的逐步推进而不断补充完善。为便于审计人员更好地使用《法规向导》，特作如下具体说明：

　一、主要内容。《法规向导》主要包括涉农资金和项目审计、高标准农田（含高效节水灌溉）审计、农村人居环境整治审计、农业绿色发展审计、农村基础设施建设审计、农村社会事业发展审计六个方面，每个板块列举了问题类别、表现形式和定性依据，部分问题还列举了处理处罚依据。此外，乡村振兴审计还可能涉及预算执行、财政财务收支、固定资产投资、政府采购等方面的问题，可参考相关领域的法规向导。

　二、使用原则。乡村振兴战略覆盖面广，资金和项目涉及省、市、县、乡、村各个层级，直至田间地头和农民农户，实际审计中遇到的具体情况也千差万别。审计人员在实际工作中，应在深入基层、广泛调查、准确核实的基础上，以审计事实及具体情况和后果作为适用法律、法规的根据。本《法规向导》只是作为参考，审计人员在具体使用时，对定性、处理处罚要认真进行核实，实事求是、严谨细致，确保准确、恰当，既不拘泥于此，更不能机械照搬。

　 — 3 — 三、适用范围。本《法规向导》所列法律、法规和政策规定条文全部是 2020 年 9 月底以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。

　四、定性和处理处罚依据引用的基本原则。本《法规向导》针对各类或各种问题的表现形式，有的列有若干定性和处理处罚的法律、法规和政策条文，具体运用时应结合审计事项的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用。

　五、执法主体。本《法规向导》中所列处理处罚的法律、法规和其他规定，包括多种处理处罚的执法主体。审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。凡带“*”号的处理处罚依据，因执法主体不是审计机关，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定。为保持本《法规向导》的整体结构完整，将这些规定条文列举出来，可作为对审计查出问题进行定性和处理处罚的参考。审计机关可依据有关定性法规，结合实际情况，提出应予改正的意见。

　由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误。衷心希望广大审计人员在使用过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时进行修正完善。让我们通过对本《法规向导》的不断完善，共同推进乡村振兴审计工作的规范化、法制化、科学化进程。

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　编

　者

　2020 年 10 月

　 — 5 — 目

　录

　一、涉农资金和项目审计常见违法违规问题 .......................................... 19 （一）违反惠农补贴“一卡通”管理发放规定的行为

　............................. 19 ◆1.1.1 惠农补贴“一卡通”管理不规范 .................................... 19 1.1.1.1 现金发放补贴资金 ............................................ 19 1.1.1.2 补助到农户的资金未全部纳入“一卡通”发放 .................... 19 1.1.1.3 通过多张卡（折）向同一户发放不同补贴 ........................ 19 1.1.1.4 补贴资金转入他人银行卡代领 .................................. 19 1.1.1.5 补贴资金拨付到主管部门和乡镇实体账户、过渡账户发放 .................... 19 1.1.1.6 补贴资金由主管部门拨付到乡镇、村发放 ........................ 19 1.1.1.7 未建立惠农补贴“一卡通”信息管理系统 ........................ 19 ◆1.1.2 惠农补贴发放不到位 .............................................. 21 1.1.2.1 擅自调整补贴标准、补贴对象 .................................. 21 1.1.2.2 按户（人）平均分配补贴资金 .................................. 21 1.1.2.3 对补贴资金进行二次分配 ...................................... 21 1.1.2.4 应发未发、漏发、少发补贴资金 ................................ 21 1.1.2.5 补贴对象、标准、金额等信息没有公示公开 ...................... 21 1.1.2.6 补贴发放数据不准确、发放档案管理不规范 ...................... 21 ◆1.1.3 惠农补贴资金滞留、延压发放或长时间闲置 .......................... 25 1.1.3.1 补贴资金滞留在财政、业务主管部门、乡镇等账户 ................ 25 1.1.3.2 发放名单未及时报送管理部门导致补贴资金发放不及时 .................... 25 1.1.3.3 农户账户信息错误转账失败未及时重新发放，造成补贴资金长期闲置 26 1.1.3.4 未发放的补贴资金未清理闲置 2 年以上 .......................... 26 ◆1.1.4 监管不到位，惠农补贴资金被套取骗取、违规使用 .................... 28 1.1.4.1 乡镇、主管部门挤占挪用惠农补贴资金 .......................... 28 1.1.4.2 向不符合条件的对象超范围超标准发放惠农补贴资金 ................. 28 1.1.4.3 村集体组织虚报面积、假借农户名义骗取套取耕地地力保护补贴资金 28 1.1.4.4 编造资料重复享受农村危房改造补贴资金 ........................ 28 1.1.4.5 收卡借卡、代领补贴等方式克扣截留补贴资金 .................... 28 1.1.4.6 村委会、村干部私存私放虚报套取的补贴资金 .................... 28 1.1.4.7 村干部向农户违规收取办理“一卡通”费用 ...................... 28 （二）违反涉农资金统筹整合规定的行为

　....................................... 31 ◆1.2.1“大专项+任务清单”管理不到位 .................................... 32 1.2.1.1 涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散 ........................ 32 1.2.1.2 任务清单未区分约束性任务和指导性任务、未明确任务量 .................. 32 1.2.1.3 资金预算下达时未同步下达任务清单 ............................ 32 1.2.1.4 未根据任务清单细化任务、资金，编制实施方案 .................. 32 ◆1.2.2 涉农资金统筹整合不规范 .......................................... 34 1.2.2.1 将农机购置补贴作为指导性任务 ................................ 34

　 — 6 — 1.2.2.2 将农业生产救灾资金统筹用于农业生产发展项目 .................. 34 1.2.2.3 统筹整合农业资源与生态保护补助资金建设高标准农田 .................... 34 1.2.2.4 中央财政涉农专项资金用于任务清单范围外的项目 ................ 34 1.2.2.5 将中央财政涉农资金切块用于省级农业园区建设 .................. 34 1.2.2.6 超出国定贫困县范围统筹整合涉农资金 .......................... 34 ◆1.2.3 绩效管理不到位 .................................................. 36 1.2.3.1 未建立绩效评价制度 .......................................... 36 1.2.3.2 未结合资金规模和任务安排制定本地区绩效目标 .................. 36 1.2.3.3 未细化、量化绩效指标 ........................................ 36 1.2.3.4 绩效指标制定不合理、不全面 .................................. 36 1.2.3.5 未开展绩效评价或考核工作 .................................... 36 1.2.3.6 绩效自评、第三方评估、绩效审核等弄虚作假 .................... 36 1.2.3.7 涉农专项资金分配时未考虑绩效评价结果 ........................ 36 （三）违反涉农中央财政专项资金分配管理使用规定的行为

　....................... 39 ◆1.3.1 资金申报、分配不符合政策要求 .................................... 39 1.3.1.1 涉农专项转移支付资金申报不符合要求 .......................... 39 1.3.1.2 资金分配未采用因素法，因素中未考虑工作绩效 .................. 39 1.3.1.3 农业相关转移支付资金分配方法、标准不合规 .................... 39 1.3.1.4 产粮（油）大县奖励资金分配给了不符合条件的地区 ................. 39 1.3.1.5 制种大县奖励资金分配不符合要求 .............................. 39 1.3.1.6“厕所革命”整村推进奖补资金分配不符合要求 ................... 39 ◆1.3.2 骗取套取涉农财政专项资金 ........................................ 44 1.3.2.1 虚报数据、对象等，冒领涉农资金 .............................. 44 1.3.2.2 农民专业合作社编造虚假资料骗取涉农资金 ...................... 44 1.3.2.3 企业伪造会计资料骗取涉农资金 ................................ 44 1.3.2.4 虚构标的骗取农业保险补贴 .................................... 44 ◆1.3.3 截留挪用涉农财政专项资金 ........................................ 46 1.3.3.1 截留涉农财政专项资金 ........................................ 46 1.3.3.2 农业生产发展资金用于“三保”支出 ............................ 46 1.3.3.3 水库移民基金用于财政补助单位人员经费 ........................ 46 1.3.3.4 确权颁证补助资金用于机构运转经费 ............................ 46 1.3.3.5 水利发展资金用于城市景观建设 ................................ 46 1.3.3.6 扶持村级集体经济发展壮大资金用于偿还债务 .................... 46 1.3.3.7 以现金形式发放营养餐补助资金 ................................ 46 1.3.3.8 公共卫生服务补助用于购置大型设备 ............................ 46 ◆1.3.4 涉农财政专项资金滞留闲置 ........................................ 51 1.3.4.1 批复预算不及时，滞留下拨涉农资金 ............................ 51 1.3.4.2 向具体用款单位拨款不及时，滞留涉农资金 ...................... 51 1.3.4.3 使用不及时，涉农资金长期闲置 ................................ 51 ◆1.3.5 违规收取费用 .................................................... 55 1.3.5.1 违规从涉农专项转移支付资金中提取管理费 ...................... 55

　 — 7 — 1.3.5.2 违规向农机生产或销售企业收取费用 ............................ 55 1.3.5.3 村干部、单位随意向农民乱收费、乱罚款 ........................ 55 （四）违反涉农中央预算内投资项目资金管理规定的行为

　......................... 56 ◆1.4.1 项目计划申报不合规 .............................................. 56 1.4.1.1 未建立涉农项目储备库 ........................................ 56 1.4.1.2 未及时编制涉农项目三年滚动投资计划 .......................... 56 1.4.1.3 将不符合规定的项目列入投资计划 .............................. 56 ◆1.4.2 项目计划分解下达不合规 .......................................... 58 1.4.2.1 投资计划未与任务清单、绩效目标同时下达 ...................... 58 1.4.2.2 未及时下达投资计划 .......................................... 58 1.4.2.3 项目库未及时备案计划分解情况 ................................ 58 1.4.2.4 直接...