学习宣讲2022年国办《对于进一步推进省以下财政体制改革工作指导意见》（教案）

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　《 关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见 》

　（讲义）

　6 月 13 日，国务院办公厅日前印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称《意见》)，部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。《意见》要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。《意见》还提出，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担。

　第一部分：《意见》出台的背景意义

　政府间财政关系有三大重点，首先是财政权责怎么分，即各级政府（中央、省、地市、县、乡）分别干什么事，并承担相应支出责任。其次是政府收入怎么分，财力需要跟事权相匹配。最后则通过转移支付来弥补下级政府收支缺口。

　1994 年中国分税制改革后，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。经过二三十年发展，中央与省、省市县财政权责划分不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。为此，2016 年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，适

　度加强中央的财政事权，保障和督促地方履行财政事权，减少央地共同财政事权，并要求加快省以下财政权责划分改革。

　近些年中央与省的财政权责划分改革稳步推进，主要领域方案陆续出台实施，取得阶段性成果。但省以下财政体制改革进展相对滞后，存在明显短板。为建立现代财政制度，当下必须要加大省以下财政体制改革力度，这也是中央发文推动这项改革的重要原因。当前地方在推动省以下财政体制改革方面积极性不高，少数地方真正推动这项工作，千差万别的省以下财政体制导致一些问题，比如基层财政困难，省里将部分责任向上甩给中央财政等，近些年中央财政做了大量工作来解决基层收支矛盾问题。

　在央地权责划分改革潮下，近些年当地一些领域市与乡镇财政体制改革也在推动，但问题依然是权责不匹配，基本维持此前的利益格局，只是在增量分配上向基层倾斜。近些年中央财政加大对地方转移支付力度，尤其是今年为了支持地方落实退税减税政策和保民生，转移支付规模高达约 9.8 万亿元，比去年增加约1.5 万亿元。另外为了确保资金直达基层，惠企利民，今年财政直达资金规模进一步扩大。

　随着 2020 年应对疫情的财政资金直达机制常态化，对省以下财政体制也有一定影响，因此省以下财政体制也需要进一步深化改革，来适应新变化，更好地保障基层财力。不久前，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》 ，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

　地方保护主义影响全国统一大市场构建，地方之所以有保护主义其实就是维护地方利益，而其中原因之一就是地方财政收入不能跟当地一些生产要素挂钩。这就需要推动省以下财政体制改革，优化地方财政收入分配。

　疫情冲击下，地方财政更加困难，地方保护主义更甚，地方虽然能获得短期利益，但从全国和长远来看是损失。要推动全国统一大市场需要破除体制障碍，这其中就包括中央统一指导意见，来推动省以下财政体制改革，形成区域财力均衡局面，有助于破除地方保护和区域壁垒。

　第二部分：《意见》明确的任务举措

　一、合理划分省以下各级财政事权和支出责任 如何推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，有效解决当前省以下财政事权和支出责任划分不尽合理等问题？《意见》在推动加快省以下财政事权和支出责任划分改革方面，提出了五项具体举措。

　一是根据事权属性划分省以下财政事权，避免事权错配造成职能和管理的越位或缺位。二是适度强化省级财政事权，对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任。三是根据财政事权划分明确支出责任，省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。四是差异化确定共同财政事权支出责任，既要通过上下级共同负担

　的机制减轻基层支出压力，也要通过差异化的分担办法更好发挥共同财政事权促进基本公共服务均等化的作用。五是落实各级政府的支出责任。上级财政事权确需委托下级履行的，上级财政要足额安排转移支付资金，不能让下级因履行委托事权而额外增加负担，不得变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任，避免加重基层负担。

　中国财政科学研究院研究员白景明认为：“《意见》明确了省以下财政事权和支出责任划分的依据，为进一步理顺省以下政府间财政关系提供了基本规范。” 二、理顺省以下政府间收入关系 如何在分税制的原则框架内，完善省以下收入划分，保证基层财政有稳定收入来源？《意见》为此提出了三方面改革举措：

　——参照税种属性划分收入。坚持以税种属性作为收入划分的基本依据，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

　——规范收入分享方式。主体税种实行按比例分享，税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例。推动同一税费收入分享比例逐步统一，引导地方政府根据自身财力合理制定政策，避免超越自身承受能力出台政策。落实退税减税

　降费政策，依法依规征税收费，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费。

　——适度增强省级调控能力。基层“三保”保障压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。省级可适度参与资源税收入分享，使资源税收入在更广范围内实现共享，以促进基本公共服务均等化。省级财政因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。

　白景明表示，“《意见》的实施，能适度增强省级财政调控能力，提高区域发展均衡性。此外，省级适度分享资源税收入，能避免一些市县对资源过度依赖、过度开采，倒逼地方调整经济结构、提高发展质量。” 三、提升转移支付科学性、有效性 进一步健全省以下转移支付体系，明晰各类转移支付功能定位，有助于更加精准地发挥不同转移支付的政策作用，推动提升转移支付资金的配置效率和使用效益。为此，《意见》明确了以下改革举措：

　一是厘清各类转移支付功能定位。一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用。在共同财政事权转移支付方面，下级政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应

　财政事权。专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。

　二是优化转移支付结构。调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署。

　三是科学分配各类转移支付资金。一方面，贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭办一切事业，有保有压，把有限的资金用在刀刃上、用到要紧处，不该花的钱一分也不能花，防止将转移支付资金用于违规建设楼堂馆所、搞政绩工程形象工程、铺张浪费肆意挥霍。另一方面，规范转移支付资金分配，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金，与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。

　为规范和加强财政体制相关管理工作，《意见》对开发区财政管理体制、省直接管理县财政改革、县级“三保”保障机制、乡财县管、地方政府债务管理等工作提出了要求。

　“《意见》的实施，对于地方财政管理与中央财政管理有效衔接、产生协同效应，稳住经济大盘、兜牢‘三保’底线，有积极作用。”白景明说，“长期看，《意见》的实施有利于促进基本公共服务均等化，推动发展更平衡更充分，进一步增进民生福祉，保障国家长治久安。”

　第三部分：《意见》的全文内容学习

　 关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见

　省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，根据中央与地方财政事权和支出责任划分改革安排，各地不断完善省以下财政体制，充分发挥财政职能作用，在推动经济社会发展、保障和改善民生以及落实基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）任务等方面取得积极成效。同时，省以下财政体制还存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题。为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力，经国务院同意，现提出以下意见。

　一、总体要求 （一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更

　加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

　（二）基本原则。

　——坚持统一领导、全面规范。坚持党中央集中统一领导，厘清政府与市场边界，保持与行政管理体制相适应，在中央和地方分税制的原则框架内，遵循完善政府间财政关系的基本原则，理顺地方各级财政事权和支出责任以及政府间收入划分关系等，逐步形成规范的省以下财政体制。

　——坚持因地制宜、激励相容。坚持省负总责、分级负责，尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各地区因地制宜采取差异化措施，激励与约束并重，充分调动省以下各级政府积极性，以增量改革为主、适度调整存量结构，优化权责配置和财力格局，增强财政体制的适应性和有效性。

　——坚持稳中求进、守正创新。把握好改革的节奏与力度，平稳有序推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。鼓励解放思想、探索实践，着力破解体制机制难题，创新管理模式，发挥财政体制在改革发展中的引导和保障作用。

　二、清晰界定省以下财政事权和支出责任 （三）合理划分省以下各级财政事权。结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基

　本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。

　（四）明晰界定省以下各级财政支出责任。按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。推动建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

　三、理顺省以下政府间收入关系 （五）参照税种属性划分收入。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市

　县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

　（六）规范收入分享方式。税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，对主体税种实行按比例分享，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例。对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。逐步规范设区的市与所辖区之间的收入关系。结合税源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得...