2020年《政府工作报告》解读：目标做减法，政策做加法！
下面是小编为大家整理的2020年《政府工作报告》解读：目标做减法，政策做加法！,供大家参考。
目 录
1. 淡化增长，守住底线
.......................................................................................................... 4
2. 就业优先，对症下药
.......................................................................................................... 5
3. 积极财政，力度空前
.......................................................................................................... 6
4. 货币转松，灵活适度
.......................................................................................................... 7
5. 改革创新，扩大内需
.......................................................................................................... 8
图目录
图
1
从 “ 六稳 ” 到 “ 六保 ”
......................................................................................................... 4
图
2
历年一季度
GDP
增速、全年
GDP
增速、 GDP
目标增速（ % ）
.......................... 4
图
3
历年城镇新增就业、调查失业率、登记失业率目标
................................................ 5
图
4
三类就业受影响人群规模估算（万人）
................................................................... 5
图
5
历年财政赤字、赤字率实际值和目标值
.................................................................... 6
图
6
地方政府专项债发行额、同比多增（亿元）
............................................................ 7
图
7
历年减税降费目标、同比多增（亿元）
................................................................... 7
图
8
历年
M2 、社融增速实际值和目标值（ % ）
.............................................................. 7
图
9
LPR
利率（ % ）
.......................................................................................................... 8
图
10
中国经济增长动力转变
............................................................................................. 8
20 20
年
5
月
22
日，十三届全国人大三次会议在北京召开，李克强总理作政府工作报告。今年的《政府工作报告》与往年相比有何不同，有哪些亮点？以下是我们的解读：
1. 淡化增长，守住底线 第一个不同之处是，首次淡化了经济增长目标。
今年的报告没有提出全年经济增速目标。对于这点，报告指出，我们没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。
但淡化增长目标是否意味着没有目标？我们认为，并不是的。
一方面，报告虽然淡化了增长目标，但也凸显了“六保”底线思维。
报告强调，这样做，有利于引导各方面集中精力抓好 “ 六稳 ” 、 “ 六保 ” 。
“ 六保 ” 是今年 “ 六稳 ” 工作的着力点。守住 “ 六保 ” 底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社
会夯实基础。
图 1
从“六稳”到“六保”
资料来源：共产党员网，
另一方面，报告仍然强调了小康社会任务目标，3%增速仍可近似翻番。
报告强调，今年要 “ 努力实现全面建成小康社会目标任务 ” 。我们曾在此前的专题报告 1 中指出，如果今年中国经济能够实现
3% 以上的增速，仍可实现
GDP
总量较
2010
年近似翻番，完成小康社会目标。
图 2
历年一季度 G DP
增速、全年 G DP
增速、G DP
目标增速（ % ）
15
10
5
0
-5
-10
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
资料来源：中国政府网，Wind，
稳就业 稳预期 稳金融 保基层 运转 保居民 就业 保基本 民生 六稳 六保 稳投资 稳外贸 保 产业链供应链 稳定 保市场 主体 稳外资 保 粮食能 源安全 1 季度 GDP 实际增速
GDP 实际增速
GDP 目标增速
事实上，报告中也隐含了名义
GDP
增速的预期。
报告指出，今年赤字率拟按
3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加
1
万亿元。这其实就隐含着
2020
年为
104.4
万亿、名义
GDP
增速为
5.4% 的假设。而
5.4% 的名义
GDP
增速恰恰对应着 “3%+2.5%” 、
“2%+3.5%” 的实际
GDP （量）增速和
GDP
平减指数（价）增速的组合。
2. 就业优先，对症下药 第二个不同之处是，就业目标被排在了首位。
就业不仅在各项主要发展目标中排在首位，也在各项具体工作部署中排在首位。事实上，就业在 “ 六稳 ” 和 “ 六保 ” 中也同样排在了首位。高层对就业的重视程度显而易见！
今年三大就业目标均朝着更为谨慎的方向调整，且调整幅度较大。
报告提出，今年城镇新增就业
900
万人以上，城镇调查失业率
6% 左右，城镇登记失业率
5.5% 左右。而作为对比：城镇新增就业目标过去
3
年均为
1100
万人，除
09
年外，每年均为持平或上
调
100
万人；城镇调查失业率为
18
年新增，过去
2
年目标均为
5.5% ；城镇登记失业率过去
5
年均为
4.5% ， 02
年以来稳定在
4.5-4.8% ，调整幅度不超过
0.2
个百分点。
图 3
历年城镇新增就业、调查失业率、登记失业率目标 1200
1100
1000
900
800
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
700
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
6.5
资料来源：中国政府网，Wind，
就业预期目标明显调整，反映当前就业形势严峻，而政策也对症下药。
今年的就业形势到底有多严峻？我们曾在此前的报告 2 中指出，就业受影响的一共有三类人群：一是退出劳动力市场的人群，二是新增失业人群，三是在职未就业人群。根据我们的估算，
这三类人群合计超过
4500
万人。而报告也对症下药，强调：努力稳定现有就业，积极增加新的就业，促进失业人员再就业。
图 4
三类就业受影响人群规模估算（万人）
在职未上班 ,
1456,
32%
失业 ,
416,
9%
退出劳动力市场 , 2655,
59%
资料来源：中国政府网，国家统计局，Wind，
2
详见海通宏观专题报告《就业优先，财政发力—— 20
年全国两会展望》。
城镇新增就业人口（万人）
城镇调查失业率：逆序（ % ，右）
城镇登记失业率：逆序（ % ，右）
财政赤字（亿元）
财政赤字率（右， % ）
财政赤字目标（亿元）
财政赤字率目标（右， % ）
加强对重点行业、重点群体就业支持。
保就业的重难点在于，如何加强对重点行业、重点群体就业支持？以高校毕业生为例，考研是其缓解就业压力的重要去向， 20
年考研报名人数达到
341
万，较
19
年增幅达到
18% 。报告提出，今年高校毕业生达到
874
万
人，要促进市场化社会化就业，高校和属地政府都要提供不断线的就业服务。再以就业困难人员为例，报告提出，今年对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策，今明两年职业技能培训
3500
万人次以上，高职院校扩招
200
万人。
3. 积极财政，力度空前 今年政策端最大的亮点莫过于：力度空前的财政政策。具体来看：
首先，财政赤字率目标上调至
3.6%。
这是财政赤字率目标首次突破
3% 。我们曾在此前的专题报告 3 中指出，在经济增速下行、减税降费落实的双重背景下， 19
年实际财政赤字率已经达到
4.9% ，而从美欧日等发达经济体的经验看，功能财政屡屡帮助他们走出危机。我们认为， 3% 并非是赤字率的必守红线，赤字率该破
3% 就破
3% 。
其次，新增财政赤字
1
万亿，发行抗疫特别国债
1
万亿，全部转给地方。
报告指出，
今年财政赤字规模比去年增加
1
万亿元，同时发行
1
万亿元抗疫特别国债。上述
2
万亿
元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。我们认为， 2
万亿全部转给地方，其意义不仅在于加大力度、提高效率的改善就业和民生，还在于优化中央、地方的财权和事权划分。
图 5
历年财政赤字、赤字率实际值和目标值
90000
9
80000
8
70000
7
60000
6
50000
5
40000
4
30000
3
20000
2
10000
1
0
0
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
资料来源：中国政府网，Wind，
第三，新增地方政府专项债券
1.6
万亿元。
报告提出，今年拟安排地方政府专项债
券
3.75
万亿元，比去年增加
1.6
万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，主要
投向：加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。我们认为，考虑到地方专项债同比大幅多增，并且主要投向基建， 2020
年基建投资有望否极泰来，增速有望从过去两年的
5% 以下，重回
10% 以上。
第四，全年为企业减负
2.5
万亿。
报告提出，今年继续执行下调增值税税率和企业
养老保险费率等制度，新增减税降费约
5000
亿元。而前期出台六月前到期的减税降费
政策，执行期限全部延长到年底，小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过
2.5
万亿元。
综合来看，今年积极财政可谓多管齐下：新增财政赤字
1
万亿，发行抗疫特别国债
1
万亿，新增地方专项债
1.6
万亿，新增减税降费
5000
亿，合计新增实际财政赤字
3.6
万亿，实际赤字率或从去年的
5%上升至
8.5%。
3
详见海通宏观专题报告《以退求进，放水养鱼！——兼论积极财政的背景、来源与抓手》
图 6
地方政府专项债发行额、同比多增（亿元）
40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 资料来源：WIND，
图 7
历年减税降费目标、同比多增（亿元）
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2016
2017
2018
2019
2020
资料来源：WIND，
4. 货币转松，灵活适度 政策端另一大亮点在于：转向宽松的货币政策。具体来看：
首先，稳健货币政策基调：更加灵活适度。
虽然在今年报告中，货币政策基调依然是稳健，但相比
18
年的 “ 保持中性、松紧适度 ” ， 19
年的 “ 松紧适度 ” ，已经明显转向宽松。事实上，去年底中央经济工作会议的表述仍然是 “ 灵活适度 ” 。变化发生在
2
月底，疫情
的冲击使得
2
月底政治局会议对稳健货币政策的定调升级为 “ 更加灵活适度 ” 。而
4
月底政治局会议的定调进一步升级为 “ 运用降准降息、再贷款等手段 ” ，这同样也出现在今年的报告中。
其次，继续淡化货币社融增速目标，但强调明显高于去年。
虽然在今年的报告中，和过去两年一样，继续淡化了货币、社融增速目标，但相比
18
年的 “ 合理增长 ” ， 19
年的 “ 要与国内生产总值名义增速相匹配 ” ，今年 “ 明显高于去年 ” 的表述，与
1
季度货政报告
“ 与名义
GDP
增速基本匹配并略高 ” 的表述不谋而合，意味着货币政策将明显转向宽松。
图 8
历年 M2 、社融增速实际值和目标值（ % ）
25
20
15
10
5
0
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20F
资料来源：中国政府网，Wind，
货币政策转向宽松旨在强化对稳企业的金融支持。
报告提出，中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年
3
月底，大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率，
大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于
40% ，支持企业扩大债券融资。报告强调，一定要让中小微企业贷款可获得性明显提高，一定要让综合融资成本明显下降。而这与 3 、 4
月份两次政治局会议所强调的 “ 引导贷款市场利率下行 ” 、 1
季度货政报告的 “ 用改革的办法促进社会融资成本进一步下行 ” 的表述一脉相承，意味着贷款市场报价利率（ LPR ）将继续下行。
综合来看，今年货币政策明显转向宽松，从去杠杆、稳杠杆重新回到阶段性加杠杆。
地方政府专项债发行额 同比多增额 政府减税降费目标
同比多增额
M2 实际增速
社融实际增速
M2 目标增速
社融目标增速
人口红利 经济增长 工程师红利
图 9
LPR 利率（ % ）
5.0
4.8
4.6
4.4
4.2
4.0
3.8
19/1
19/3
19/5
19/7
19/9
19/11
20/1
20/3
20/5
资料来源：Wind，
5. 改革创新，扩大内需 在今年各项具体目标中，稳企业保就业排在第一，而改革创新、扩大内需紧随其后。
关于改革创新，报告讲的是：困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。
具体来看，主要包括以下
7
个方面：
一是深化放管服改革 ，调整措施、简化手续，推动更多服务事项一网通办； 二是推进要素市场化配臵改革 ，改革创业板并试点注册制，赋予省级政府建设用地更大自主权； 三是提升国资国企改革成效 ，实施国改三年行动，深化混合所有制改革，国企聚焦主责主业； 四是优化民营经济发展环境 ，保障民企平等获取生产要素和政策支持，清理废除不合理规定； 五是推动制造业升级和新兴产业发展 ，发展工业互联网，推进智能制造； 六是提高科技创新支撑能力 ，稳定支持基础研究和应用基础研究； 七是深入推进大众创业万众创新， 发展创业投资，增加创业担保贷款。
今年以来，改革步伐明显加快。
4
月
9
日《完善要素市场化配臵意见》授权发布，土地、劳动力、资本、技术、数据等五大领域要素改革多点开花，其核心是市场定价、有序流...