建设法治政府需要推行政府权力清单制度三篇

推行，汉语词汇，拼音tuī xíng，意思是执行某种事情，推广施行；推动物体向前， 以下是为大家整理的关于建设法治政府需要推行政府权力清单制度3篇 , 供大家参考选择。

建设法治政府需要推行政府权力清单制度3篇

建设法治政府需要推行政府权力清单制度篇1

浅析推进依法行政建设法治政府

　　　　 一、推进依法行政、建设法治政府提出的背景　　 在我国， 提出依法行政、建设法治政府不过十年的时间。1997年，党的十五大报告提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略要求。据此，1999年，国务院发布了《全面推进依法行政的决定》，决定提出了依法行政的要求。20XX年国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，纲要提出要用十年左右的时间基本上实现建设法治政府的目标。六年过去了，法治政府的目标离我们越来越近。20XX年8月27号，国务院召开全国依法行政工作会议，明确了法治政府建设的若干重要问题，20XX年9月，国务院正式发布《关于加强法治政府建设的若干意见》，学界将之统称为29条意见。以上过程显示， 我国强调依法行政，建设法治政府的认识是经历了一个变化过程。最初对法治政府的建设是有些模糊的，只提依法行政概念，没提法治政府概念，到20XX年才提出建设法治政府的要求。党的十七大报告强调要全面实现小康社会建设任务，将法治政府取得新实效作为小康社会建设的一个重要任务。应该说，提出法治政府建设的要求，是十多年来我们在行使行政权、履行行政职责方面积累的经验，也是治国理政的一个非常重要的方式，是一个理念的总结。　　 20XX年在全国依法行政工作会议上温家宝总理指出：推进依法行政，建设法治政府是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我们国家政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的意义。这个定位是很高的，依法行政不简单是行政机关工作方式、工作内容的一种变化，它是我们党治国理念方式的革命性变化，而且也是政治体制改革的一个重要组成部分。对于依法行政的认识，这些年是在逐步深化的。经过这么多年的法治建设，我们逐步积累了一些经验，即，要建市场经济，要建法治国家不能空喊口号，要扎扎实实的做实事，而这个实事最关键的就是要让公权力遵守法律;让老百姓按照制定良好的统一规则来行使权利、履行义务;让政府严格依法办事，依法行政。这是一个国家推进政治改革、迈向政治文明的重要方向，因为只有政府的权力被法律约束了、被法律规范了，这个国家的法治才有希望、才有保障。法治在英文中叫rule oflaw，英文中没有法治政府这个概念，只有rule of law，意思是制定良好的法律，全社会共同遵守，这就是法治。这其中，最需要遵循制定规则的应该是政府，应该是公权力主体。20XX年5月4号，温家宝总理到中国政法大学视察，政法大学门口的石头上刻着老校长江平的一句话：法治天下。温家宝总理说，看到这个石头就会想到法治精神。什么叫法治精神?我的理解就是法比天大，具体而言：第一，宪法法律具有最高的权威;第二，法律面前人人平等;第三，一切组织和个人都必须在法律范围内活动;第四，法律在全民中普及;第五，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这五条概括起来就是对法治精神的诠释。即，制定良好的法律让全社会遵循，尤其是政府要守法，这就是法治精神。我们现在强调依法治国、依法行政，实际上更需要强调法治信仰、法治精神，所以20XX年12?4全国普法日活动的主题是弘扬法治精神，构建和谐社会，这是一个非常好的主题。构建和谐社会，首先是弘扬法治精神，而法治精神强调的就是普遍规则得到共同遵循，没有例外、没有特权、没有法律范围以外的行为。我们要在法治精神、法治国家这个大的概念下来理解推进依法行政、建设法治政府。　　 二、法治政府的基本特征　　 第一， 法治政府是有限政府。法治政府的权力不是万能的，是有限的，法律授予政府多少权力，他就有多少权力，政府不能超出法律的范围行使权力。一些行政机关领导有这样一个概念：法律没有规定能做、但也没有禁止的事是可以做的，这是违反法律精神的。因为在一个法治国家，对于公权力而言，凡是法律没有授权的都不能做;而对于公民而言，凡是法律没有禁止的都可以做。这是公权和私权的最大差异。但是有很多人颠倒了这个关系，政府所做的是法律没有禁止的。从依法行政这个最重要的要求来看，职权法定，行政机关的职权来源于法律，受法律约束。民政部门这方面工作做得很好，很少见到过民政部门违反职权法定要求的案例。大家都知道20XX年绿坝事件这个案例，某部发了一个红头文件，要求六月底前所有的计算机厂商在电脑出厂前都要安装绿坝软件，这个软件是该部花了几千万从河南一个软件公司购买的，它的作用是络监管，可以过滤上的有害信息。文件发出后，引来很多社会质疑，有两种意见。一是该部强制安装软件的法律依据何在?二是社会上有很多可以开发这样软件的，为什么单选这家，是否违反了反垄断法?国外还有一种声音，认为违反了WTO的一些规则，美国等十九家商会联名上书国务院，要求撤销这个文件，理由是侵犯知识产权，没有法律依据，影响互联自由，等等。最后的结果是，该部停止了文件执行。这个事件对政府的公信力有很大影响，政府部门很高调的宣布一个文件，遇到质疑，就不执行了。后来了解到，这个文件并没有经过合法性审查，该部的政策法规司并不知道此事。我们现在做任何事，只要是对公众产生影响的，公众就可以对其合法性产生质疑。所以说，政府的权力实际上是有限的，不要把政府想象的太万能、什么都可以做。政府该管的事情、能做的事情，法律已经予以规定。全国人大20XX年即将宣布我国已经形成社会主义法律体系，尽管还有一些法律没有出台，但总体上说，我们有237个法律，近800个行政法规，8000多个地方性行政法规，数以万计的政府规章，应该说各个政府机关基本都能做到有法可依。在这种前提下，政府的所有行为都应该找到法律依据才能做，没有法律依据就不能做，如果做了，就会受到质疑、受到挑战。从这个意义上说法治政府是有限政府。　　 第二， 法治政府是透明廉洁的政府。判断一个政府是不是法治政府的标准就是看它是不是公开、透明的，是不是廉洁的，如果政府的行为很多都是暗箱操作，不为公众所知，尤其是影响老百姓的行为公众无从了解，既不透明、也不公开，那它极可能滋生腐败，也不可能廉洁。法治政府一定是透明廉洁的政府。国际上有个组织叫透明国际，主要考察政府的透明度，这个组织每年要给世界上180多个国家的清廉指数打分，中国的排名20XX年是79，20XX年是76，远远落后于北欧一些国家，甚至亚洲一些国家。为什么中国的清廉指数一直上不去?很多人在研究这个问题，就像很多人在研究中国的腐败问题一样，原因是多方面的，其中主要是不公开、不透明，政府的很多行为是惯性所致。我们反腐败的措施很多，但实际上的收效不是很明显。姑且不论透明国际组织的给分公正不公正，毕竟我们的经济总量已经达到世界第二了，可我们的清廉指数仅仅排在76~79这个位置，实在说不过去。我们不能总和后面的100多个国家比，从我们国家的政治体制和优势来看，不应该这么靠后。20XX年5月1号，国务院颁布了《政府信息公开条例》，它对于推动政府走向公开、走向廉洁具有重要作用。《条例》公布以来社会各界非常关注，尤其一些律师、公益诉讼代理人，他们借用《条例》逼迫政府公开一些政府不愿意公开的事项。因为《条例》规定，政府可以主动公开一部分信息，比如说政府的法律法规、规范性文件、规划等等;但另一方面，《条例》规定，有些信息可以根据公民生产生活科研需要依申请而公开，涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的除外。《条例》实施以来社会反响很强烈，有的情况是立法者当时没想到的。　　 比如，有律师要求公开市政府的三公消费的金额，要具体到圆角分;有的律师要求市政府公开所有的预算，也要精确到圆角分;上海的律师要求某部委公开4万亿投资项目数和每个项目的投资金额及实施情况;北京的三个教授要求公开首都机场高速路收费的情况以及当时建设高速路的具体成本;有的要求公开干部子女、配偶的就业情况，领导干部的收入、财产情况等等。这些并不涉及国家秘密、商业隐私和个人秘密，但很多政府不愿意公开，这实际上是对政府构成一种舆论上、法律上的外在制约，就是让政府更加清廉、更加公正、更加透明。此外，法治政府不仅是清廉透明的政府，还应该是廉价的政府。公民购买政府服务应该是廉价的，不应该太昂贵。有资料显示，20XX年我们的GDP比1978年增长了49倍，但我们的行政支出比1978年增长了220倍，远远高于GDP的增长幅度。所以说，我们购买的是一个昂贵的政府服务，这不符合法治政府的要求，从这个意义上讲，推进依法行政、建设法治政府是多维度、多方面的，我们要建设一个公开透明、廉洁廉价的法治政府。　　 三、推进依法行政、建设法治政府主要任务　　 推进依法行政、建设法治政府是一项长期的任务，当务之急有六个方面需要加以关注。第一， 抓紧制定《行政组织法》和《行政程序法》， 完善行政法律体系。这是立法机关的任务，但是对于建设法治政府至关重要。不久前，全国人大法工委讨论社会主义法律体系建立的标准，有同志说，目前社会主义法律体系已经形成了，但是行政法领域到现在还有两部最重要的法律没有制定，即，《行政组织法》和《行政程序法》，这是支架性法律，也可以说是主干性法律。所以现在说行政法律体系已经形成还为时过早。1982年，我们发布了《国务院组织法》，这个《组织法》只有十几条，不仅规定的太简单、太笼统，实施过程中也往往被其他一些文件所取代，所以组织法一直是行政组织改革中一个很难解决的问题。20XX年中央政治局集体学习《行政体制改革和完善市场经济法律制度》时，就提到完善行政组织法的问题。　　 每五年搞一次机构改革已经成为一个惯例，等于说刚刚制定出来就要修改，如何保证法律的稳定性、长期性呢?这个问题对于中国来讲是个难题，我们处在从计划经济到市场经济的转变过程中，制度、包括行政职能都在不断的转变，如果通过法律把编制、机构、职能都固定下来，就不好调整，更不好改革。所以很多人还是说三定方案好，但是三定方案毕竟不是法律，它是国务院的文件，虽然对行政机关有约束力，但毕竟不是法律的刚性约束力。而且所谓的三定方案在某些时候是很容易被突破的，职能的调整，机构的升格、降格，编制的增减都不是一成不变的，都会使得我们的行政组织缺乏一定的法律保障。日本的法制很完善，日本的每个行政机构都有相应的组织法。美国也一样，911后美国成立国土安全部，成立之初就制定了专门的国土安全法，用来规定国土安全职能。所以说，用法律的形式来制定政府的职能、机构是科学的，这是一个有益的经验，我们应该汲取。另一方面，我们没有一个统一的《行政程序法》。20XX年湖南省政府制定了《行政程序规定》，约束湖南省各级政府所有的活动，在社会上产生了很大的影响。虽然是地方政府规章，但它开了一个先例，就是用规章的形式规定了行政程序，把所有的行政活动都用完整的行政程序加以约束。温家宝总理说，没有程序的民主，就没有实体的民主。没有程序的公正，就很难保证实体和结果的公正。程序很重要，但不是我们所说的一般意义上的程序，是法定的程序，用法律的形式把程序规定下来，程序才是有效的。有人说，我们没有程序法，机构运转的也很好。事实上，由于缺乏法定程序，严重影响了行政效率、影响了行政公正。　　 北方某市市政管理委员会吊销了一个出租车公司的执照，为了避免使用行政处罚法，在吊销执照的时候，把吊销两字改成注销，就回避了使用《行政处罚法》，因为《行政处罚法》规定，吊销营业执照、责令停产停业需要履行听证程序。而用注销，就不用履行程序了，这就是规避法律的行为。其实《行政许可法》颁布之后，很多单位把部分行政审批事项改为非行政许可的审批，有的改为核准，有的改为备案，有的改为意见书、合格证书等等，目的就是要规避许可法规定的许可程序。我们的行政立法与行政实践之间，总是上演猫捉老鼠的游戏。应当承认，我们中国人规避法律的能力是很强的，所以，很多行政立法、行政程序的规定都被架空了，比如，《行政许可法》、《行政处罚法》以及《行政复议法》。就像我们虽然制定了《物权法》，但阻止不了大规模的违法拆迁。从这方面讲，我们必须制定《行政程序法》，统一行政程序的规则，所有的行政活动都必须按照最低的程序标准来进行。行政机关要有一个最低限的程序规则，在做出决定之前要允许当事人陈述、申辩，要告知当事人事实、理由和根据，做出决定后必须书面送达，包括自己不能做自己案件的法官等程序规则都需要写进程序法，使行政机关很难规避。　　 第二，健全执法激励机制，保证法律的落实实施。我国已制定了许多法律法规，基本上解决了有法可依的问题，但执法不严、违法不究的问题相当突出。例如，我遇见过一个会说中文的法国人，她说，中国流传着这样一句话：最大的法不是宪法，是领导的看法。我国的行政机关每天忙的不是执法、也不是落实法律法规，而是在落实领导批示。领导也很辛苦，天天在批示，部门天天在落实，不落实你的行政工作就没有成绩。例如，某单位向有关部委申请一个建设项目，五、六年得不到回音。后来有领导来该单位视察，有人提出了这个问题，请领导帮助解决，结果很快批准立项。这就是中国特色，通过合法的程序五年也解决不了，但是一个批示很快就可以解决。在中国，不是不愿意执行法律，而是执行法律缺少动力，认真执法的不一定是政绩。　　 在地方，搞GDP都很有动力，因为GDP是衡量政绩的主要标准。在中国一个行政主导的国家推行法治，首先要注入动力。搞经济GDP有政绩、容易提拔，搞法治，很辛苦、却不出政绩，领导不会因为你法治工作做得好就提拨你。有些地方甚至以牺牲法治的方式换取经济的发展，这种发展是短期的、贻害群众的。所以，我们要给法律的发展注入一种动力，要建立法治GDP，要把法治GDP纳入新政绩观的指标体系之中，人们才会重视法治，法治才会成为推动中国发展的新动力。最近，我们高兴地看到国务院文件中有这样一些表述：要重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的干部。让这些人更好地落实法治、更好地实施法律。否则，制定再多再好的法律也没用，都不去执行，何谈推进法治进程。

1．下列温度最接近23 ℃的是(　 C　) A．人体的正常体温 B．北方冬季的平均气温 C．让人感觉温暖、舒适的房间温度 D．冰水混合物的温度2．当温度发生变化时，物质的状态通常会发生变化。下列现象中物态变化判断正确的是(　 C　) A．初秋的早晨，草叶上出现的晶莹剔透的露珠属于固态变为液态现象 B．晒在太阳下的湿衣服变干是气态变为液态现象 C．擦在皮肤上的酒精很快变干是液态变为气态现象 D．初冬树上的霜是液态变为固态现象3．下面是四位同学用温度计测水温的实验操作过程，其中正确的是(　 C　)4．在测量水的温度时，甲、乙、丙三位同学按如图所示方法读数，正确的是__乙__，水的温度是__42__℃，温度计的工作原理是利用液体的__热胀冷缩__。5．摄氏温度规定，在标准大气压下，沸水的温度为(　 B　) A.120 ℃ B.100 ℃ C.90 ℃ D.80 ℃6.下列温度值最接近实际的是(　 B　) A．健康成年人的体温是39 ℃ B．让人感觉温暖而舒适的室内温度是25 C．洗澡时淋浴的适宜水温是60 ℃第一节 物态变化与温度 D．在一个标准大气压下盐水的凝固点是0 ℃7．下面分别表示几位同学在“练习用温度计测液体的温度”实验中的做法，正确的是(　 D　)8．如图所示的温度计，关于它的说法正确的是(　 D　) A．该温度计是根据固体热胀冷缩的原理制成的 B．在使用该温度计测量物体温度时，可以离开被测物体读数 C．该温度计的量程是20 ℃～100 ℃ D．该温度计此时的示数约为21 ℃9.如图所示是实验室常用温度计，关于它的说法正确的是(　 A　) A．该温度计的示数为39 ℃ B．该温度计的分度值是0.1 ℃ C．常用温度计是根据固体热胀冷缩的原理制成的 D．在使用该温度计测量物体温度时，可以离开被测物体读数10．物质通常有三种状态：__固__态、__液__态和__气__态。在1个标准大气压下5 ℃的酒精、氢气、铁三种物质中，有固定的体积和形状的是__铁__，既没有固定的体积又没有固定的形状的是__氢气__。11．把①糖、②醋、③白雾、④碗、⑤勺子、⑥味精、⑦水蒸气、⑧二氧化碳、⑨干冰按物质的状态进行分类：属于气态的是__⑦⑧__；属于液态的是__②③__；属于固态的是__①④⑤⑥⑨__。(均填序号)12．气象学里的平均气温是一日当中的2时、8时、14时、20时这四个时刻气温的平均值，若某地某日这四个时刻的气温如图所示，则此地的最高气温是__5 ℃__，最低气温是__－2 ℃__，一天的温差为__7 ℃__，平均气温是__1.25 ℃__。13．在寒冷的冬天，河面上结了一层厚厚的冰，若冰面上方气温是－10 ℃，那么，下列说法中正确的是(　 A　) A．冰的上表面为－10 ℃，下表面是0 ℃ B．整个冰层的温度都是－10 ℃ C．整个冰层的温度都是0 ℃ D．冰层下表面的温度是－10 ℃14.科学家发明了一种世界上最小的温度计“碳纳米管温度计”。研究人员在长约10－6米，直径10－7米的碳纳米管中充入液态的金属镓，当温度升高时，管中的金属镓会膨胀，通过电子显微镜就可读出温度值。其测量范围为18 ℃～490 ℃，且精确度高，可用于检查电子线路是否异常毛细血管的温度等许多方面。根据以上信息，你认为下列推测错误的是(　 C　)A．碳纳米管的体积在18 ℃～490 ℃之间随温度变化很小，可忽略不计B．金属镓的熔点很低，沸点很高C．金属镓的体积在18℃～490℃之间随温度变化很小，可忽略不计D．金属镓的体积在18℃～490℃之间随温度变化比较均匀15如图所示，甲是体温计，乙是实验室用温度计，它们都是利用液体__热胀冷缩__的性质制成的。可用来测沸水温度的是__乙__；没有甩过的体温计的读数是38℃，用两支这样的体温计给两个病人测体温，如果病人的体温分别是37.3℃和38.6℃，则这两支体温计的读数将分别是__38__℃和__38.6__℃。16．如图所示是小明同学设计的一个气体温度计的示意图。瓶中装的是气体，瓶塞不漏气，弯管中间有一段液柱。(1)这个温度计是根据__气体__的热胀冷缩来测量温度的。(2)将此装置放在室内，温度升高时液柱向__左__(选填“左”或“右”)移动。(3)若放到冰水混合物中，液柱处的刻度应标__0__℃。(4)该温度计测量温度时__会__(选填“会或“不会”)受到大气压的影响17．有一只刻度均匀，但实际测量不准确的温度计，把它放在冰水混合物中，示数是4 ℃；把它放在1标准大气压下的沸水中，示数是94 ℃。把它放在某种液体中时，示数是22 ℃，则该液体的实际温度是__20 ℃__，当把该温度计放入实际温度为40 ℃的温水中时，温度计的示数为___40 ℃__。第四节 地球上的水循1．水是生命的乳汁、经济的命脉，是自然界奉献给人类的宝贵资源。下列关于地球上的水循环和水资源，认知正确的是(　 A　)A．水循环的过程伴随着水的物态变化过程B．水循环按照固态→液态→气态的固定顺序循环进行C．地球上的淡水大约占地球总水量的3%，淡水资源丰富D．大量开采地下水，对环境不会造成损害，可以解决部分地区饮水问题2．霜、露、雾、冰、“白气”中，由液化而形成的是(　 C　) A．霜、雾、“白气” B．霜、露、“白气” C．露、雾、“白气” D．露、雾、冰3．冬天晾在室外的湿衣服里的水会结成冰，但是冰冻的湿衣服也能晾干，这是因为__衣服上的冰升华成水蒸气了__。4．有下列物态变化：①洒在地上的水慢慢变干的过程；②放入衣箱中的樟脑球变小的过程；③冬天室内的水蒸气在玻璃窗上形成“冰花”的过程；④出炉的钢水变成钢锭的过程。其中属于凝华的是__③__，属于吸热过程的是__①②__(填写序号)。5.有一天，雨、露、冰、雪四姐妹在一起争论自己的出生由来，谁也不认同谁。下列她们的说法中，你认为正确的是(　 C　)A．雨说：我是水汽化而来B．露说：我是水蒸气凝华而来C．冰说：我是水凝固而来D．雪说：我是水升华而来6.对下列现象的成因解释正确的是(　 D　) A．早春，河中的冰逐渐消融——汽化 B．盛夏，剥开包装纸后冰棒会冒“白气”——熔化 C．深秋，清晨的雾在太阳出来后散去——液化 D．严冬，堆起的雪人逐渐变小——升华7.下列有关物态变化的叙述中正确的是(　 D　) A．蒸发和沸腾在任何温度下都能发生 B．烧水时在壶口上方看到的“白气”是水蒸气 C．衣柜里的樟脑丸逐渐减少是汽化现象 D．霜的形成是凝华现象，放出热量8.以下常见的物态变化实例中，放热的是(　 C　) A．春天，冰雪消融 B．夏天，积水干涸 C．秋天，草木上出现了霜 D．冬天，冰冻的衣服变干9.下列有关物态变化的判断，正确的是(　 C　) A．擦在皮肤上的酒精很快变干，是升华现象，需要吸热 B．夏天会看到冰棒周围冒“白气”，是汽化现象，需要吸热 C．秋天的早晨花草上出现小露珠，是液化现象，需要放热 D．寒冷的冬天室外飘起了雪花，是凝固现象，需要放热10．关于自然界的水循环，下列说法中正确的是(　 C　) A．水蒸气在高空遇冷吸热液化成小水珠 B．冰山上的积雪只能先熔化，再蒸发成水蒸气升腾至空中 C．江河湖海中的水吸热蒸发成水蒸气升腾至空中 D．积雪放热熔化成水归入大海11.英国科学家研发出一种“激光橡皮”。在激光照射下，纸张上的黑色碳粉直接__升华__(填物态变化名称)为高温碳蒸气，字迹消失；经过特殊冷却装置，高温碳蒸气又直接__凝华__成碳粉。这样，废纸和碳粉重新得到了利用，可有效地节约资源并保护环境。12．夏天，从冰箱中取出饮料瓶，可观察到瓶子表面有小水珠，擦干后很快又形成，这个过程中发生的物态变化是__液化__；南极地区年平均气温是－25 ℃，降水量很小，但这里的空气却很湿润，这是由于冰发生了升华现象，升华过程需要__吸热__(选填“吸热”或“放热”)。13．随着科技的发展，过去“呼风唤雨”的神话已成为现实。人工降雨的原理是用飞机在空中喷洒干冰(固态二氧化碳)，干冰在空气中迅速吸热__升华__，使周围空气温度急剧下降，空气中的水蒸气遇冷__凝华__成小冰粒，冰粒逐渐变大而下落，下落过程中遇到暖气流就__熔化__成水滴，水滴降落就形成了雨。(均填物态变化名称)14．农谚说“霜前冷，雪后寒”，其中蕴含的道理是：气温低的时候水蒸气会__凝华__形成霜，雪熔化形成水的过程中需要__吸__热。15．阳光照射下，海洋、陆地上的水会不断地__汽化__成水蒸气；夜间气温降低时，水蒸气会__液化__成小水珠，附着在空气中的浮尘上，形成了雾。冬天，夜晚气温如迅速降到0 ℃以下，你家窗户的玻璃上会形成一层冰花，这是水蒸气__凝华__而成的，这层冰花在你家窗户玻璃的__内侧__(选填“外侧”或“内侧”)。16．某同学在探究物态变化的实验中，在试管中放入少量碘。塞紧盖子放入热水中，观察到试管中固态碘逐渐消失，变为紫色的碘蒸气并充满试管。(1)此过程固态碘发生的物态变化是__升华__(填物态变化名称)。(2)在上述实验中，小明同学猜想：固态碘是先变成液体，再变成气体，因为速度太快，液态碘出现的时间太短，因而没有观察到。为验证猜想，他查询了一些小资料：碘的熔点是113.5 ℃；碘的沸点是184.4 ℃；水的沸点是100 ℃。请你根据上述资料分析说明小明的猜想是错误的原因：__热水温度低于碘的熔点，碘不可能熔化__。(3)为了进一步探究此类现象，小明在试管中放入适量温水，然后放入一小块干冰(固态二氧化碳)，此时观察到水中有大量气泡产生，同时水面上有大量白雾。水中大量的气泡是由__干冰升华吸热__形成的。水面上大量的白雾是由__水蒸气遇冷液化__形成的17．有霜的季节，农作物常被冻坏，这就是人们常说的遭到霜冻。实际上，农作物不是因为霜而受冻的，0 ℃以下的低气温才是真正的凶手。当空气干燥时，即使温度降低到－20 ℃～－10 ℃，也不会出现霜，但此时农作物早就被冻坏了，农民们称这种情况为“黑霜”。(1)霜是由__水蒸气__直接变为小冰晶形成的，对应的物态变化名称是__凝华__。(2)请根据短文，对“霜”形成的条件提出猜想。猜想：霜的形成条件是__空气湿润__和__气温在0 ℃以下__。(3)某同学为验证上述猜想，做了如下实验：从冰箱取出一些－10 ℃的冰块，放在不锈钢杯子里，一段时间后可看到在杯底出现一些白色的小冰晶(即霜)。你认为该实验能否验证上述猜想，请简要陈述理由第三节 汽化和液1．下列措施中，能使蒸发加快的是(　 D　)A．给播种后的农田覆盖地膜B．把新鲜的蔬菜装入保鲜袋中C．把盛有酒精的瓶口盖严D．给湿头发吹热风2．下列哪一种现象属于液化？(　 C　)A．钢水浇铸成火车轮B．倒在地上的水一会儿变干了

C．清晨，草的叶子上有露水凝结D．用久了的灯泡的钨丝比新时3．如图是对一定质量的水持续加热过程中温度随加热时间变化的图像，由图像可知：水的沸点是__98__℃；水在沸腾过程中，需要不断__吸热__(选填“吸热”或“放热”)，其温度__保持不变__。第3题图题图4．如图是草叶上出现的露珠，露珠的形成是__液化__现象，形成的过程中需要__放__(选填“吸”或“放”)热。5．张家界景区雨后云雾缭绕，犹如仙境。关于雾，下列说法中正确的是(　 D　) A．雾是水蒸气 B．雾是山中冒出来的烟 C．雾是水蒸气凝固形成的 D．雾是水蒸气液化形成的6.人游泳上岸以后，风一吹感觉身上很凉。这是因为(　 C　)A．水中的温度比岸上的气温高B．人的皮肤产生的错觉C．人身上的水分蒸发，要从人体吸热D．风把身上的热量带走了．下列说法正确的是(　 B　) A．春天，早晨经常出现大雾，是汽化现象 B．夏天，从冰箱中取出的易拉罐过一会儿表面出现水珠，是液化现象C．深秋，枯草上出现的霜，是凝固现象

D．冬天，窗玻璃上会出现冰花，是汽化现象8.如图甲、乙所示，是在“探究水的沸腾”实验时，两组同学分别安装的实验装置，图丙是他们根据实验数据绘制的水的温度跟时间的关系图像。根据有关信息，下列说法中正确的是(　 C　)A．图线a对应的是乙实验中的数据B．图线b对应的是甲实验中的数据C．水的沸点跟水的多少无关D．到100 ℃时温度不再上升是因为水不再吸热9.夏天，人们常吃雪糕解暑，剥开雪糕包装纸时，雪糕周围冒“白气”，下列说法正确的是(　 C　) A．吃雪糕解暑，是因为雪糕熔化时要放热 B．吃雪糕解暑，是因为雪糕汽化时要放热 C．雪糕周围冒“白气”是液化现象 D．雪糕周围冒“白气”是汽化现象10．下列关于水沸腾的实验说法正确的是(　 B　) A．水沸腾时冒出的“白气”是水蒸气 B．水的沸点随气压的降低而降低 C．水沸腾的现象只发生在液体的表面 D．水沸腾后继续加热，水的温度会不断升高11.取一只大的注射器吸进适当的乙醚，用橡皮帽堵住注射器的小孔，向拉

建设法治政府需要推行政府权力清单制度篇2

建设法治政府的目标

     一、政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。

二、中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。

三、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。

四、权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

建设法治政府需要推行政府权力清单制度篇3

依法行政 建设法治政府

引言：问题的提出

早在上个世纪70年代末，我们党总结“文革”的历史教训，充分认识到健全社会主义民主与法制的重要性，提出了社会主义法制建设的“十六字”方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，作为党实行“拨乱反正”，巩固“拨乱反正”成果，推进国家现代化建设的重要内容。“十六字”方针在国家行政管理领域贯彻实施的结果就是“依法行政”口号和原则的确立。

可见，“依法行政”早在计划经济的末期就已提出，但当时还没有能够十分明确地把“依法行政”与“法治行政”或法治政府联系起来。人们对依法行政认识夹杂着很多人治的因素，普遍把“依法行政”理解为行政方式的转变，即由“依令行政”、“依政策行政”转为“依靠法的手段行政”。这种状况直到90年代后期才发生重大变化。随着“法治”、“法治国家”、“法治政府”等理念进入宪法、法律或中央文件，依法行政与政府法治紧密地联系在一起。今天，对于什么是“依法行政”，无论在理论上还是在中央的方针政策上，其涵义都已经比较清楚和明确了。总体上看，对这个问题的“法治的认识”已经代替了“人治的认识”。

照理说，改革开放已经将近30年了，随着我们对依法行政认识的深化，依法行政的问题应该是变小了，其迫切性应该是减弱了，然而，实际情况却并非如此，这方面的问题和矛盾有更加明显、更加突出之势。原因何在？简单地讲，依法行政、建设法治政府有一个“从实践中来、到实践中去”的过程，我们已经经历了“从实践中来”的阶段，现正处自上而下地“到实践中去”的过程之中，这一阶段的难度和复杂性可以想象要远大于前一个阶段。近几年发生的一系列案件足以证明新时期大力推进依法行政的必要性和紧迫性。

一、依法行政、建设法治政府的必要性

当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。

（一）依法行政、建设法治政府的时代背景

实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。

第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是中国加入WTO之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以WTO规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”） 的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。而“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。

第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们的党和政府就坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。

第三、依法治国方略的实施。从1996年第八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针算起，十年过去了，我们的党和政府领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实践既有了很多成功的经验又确实得到了不少的教训，依法行政、建设法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上，把社会主义法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化的表现；当然，更是我们党和政府在领导执政和具体执政过程中执政方式转变的体现。从历史事实来看，新中国的政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人的意志来进行日常行政事务的管理，而后是依靠中国共产党的政策来进行管理，在如今的当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法律来进行。我国依法治国方略的实施，也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要依靠政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模式。这是当代中国实施依法行政、建设法治政府的法律实践背景。

（二）依法行政、建设法治政府的必要性

在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面的必要性之后，我们还可以从政府本身的角度来分析其必要性，也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作所可能带来的直接的好处。这主要体现在：

第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。美国政治学家查尔斯•林德布洛姆曾经指出：“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧如同交换对市场制度之要紧一样。”[1]政府具有权威，也是一个社会政令贯彻顺当通畅、社会关系和社会秩序稳定的前提条件。按照德国著名思想家马克斯•韦伯的思想，政治权力的合法性基础、也就是政治权威的来源可以分为三种类型，即传统型权威（比如中国的历代皇帝）、魅力型权威（比如毛泽东主席）和法理型权威，法理型权威作为把政治权力的合法性建立在法律制度之上、依靠法律来确立和维系的权威，乃是现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持的常规形式，这种法理型权威在日常政治统治和行政活动中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转换，依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有政策、下有对策之类的政府能力弱化和权威不足的问题，同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至于朝令夕改、反复无常。

第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。一个社会能不能保持持久的稳定性，能不能真正得到民众的拥护，最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理职责的同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会责任、政治责任和法律责任，这些责任在现代民主法治社会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这首先要求法律对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政府之间、以及各级政府内部各个职能部门之间权限划分清晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。同时，各级政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职权时必须严格按照法律规定的权限运作，不得越界，同时还必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理而自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警惕，严格依法行政就可以通过对于既有的制度的遵守而控制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向。而且，依法行政、建设法治政府也就是要求政府在日常事务的处理或者说日常性的权力行使过程中，必须始终把对公民权利的日常保护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发点与归属点，也是政府权力运作的实质评价标准，同时还是政府行政权力限制与自我克制的最根本性的理由。这样，依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的责任。这样的做法，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配，另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分清具体的责任人，有利于政府的规范化和法制化管理。

第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。

第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，当然也就会真心地愿意配合政府的各项政策的落实。

当前，我国社会面临的重大问题之一在于，在地方上，老百姓对于中央政府大体上是信任的，而对地方各级人民政府及其领导人，基本上不信任，怀疑甚至敌视的比较多。可以说，地方各级人民政府（包括中国共产党的地方各级领导机构）普遍存在着民众信任危机，很多地方政府官员在老百姓心目中的形象基本上是狂妄、傲慢、粗野、无知、土气加匪气、没有规矩、没有礼节，整个一个痞子形象！在这种情形之下，我个人认为，我国依法行政、建设法治政府的重点主要在我国地方各级人民政府尤其是基层政府。

我相信，推行依法行政、建设法治政府将极大地改善我国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间或者说官民之间所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。

二、法治政府的基本标志

法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来，法治政府的基本标志就在于：

第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。在这里，我们所说的法律，包括（1）我国全国人民代表大会制定的宪法和其他基本法律（比如2007年《物权法》和2000年《立法法》），（2）我国全国人民代表大会常务委员会制定的法律（包括决定）（比如1994年的《国家赔偿法》），（3）我国中央人民政府即国务院制定的行政法规（比如1998年的《城市房地产开发经营管理条例》），（4）国务院各个部委制定的行政规章（比如1998年的《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》），（5）地方人大及其常委会制定的地方性法规（比如1998年的《安徽省农村能源建设与管理条例》），（6）地方政府制定的地方政府规章（比如1998年的《山东省城市公共消防设施管理办法》），（7）我国民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，（8）国际条约，随着我国对外开放的发展特别是我国加入WTO，我国加入的国际条约和与别国缔结的国际条约日益增多，在我国实施依法行政、建设法治国家的过程中，这些国际条约也是而且也必须是我国政府行政活动和行政行为尤其是抽象行政行为所依据的重要法律。

第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几层意思：（1）各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行为，也就是进行其权限范围之内的立法和规章条例的制定活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相抵触。最近，也就是2007年4月，国务院发布了《诉讼费用交纳办法》，但这个办法由国务院来制定是否符合宪法规定，在学术界和实务界就存在争论（2）政府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则，具体说来就是必须注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等级。前几年所出现的河南省法官李惠娟事件，也就是李惠娟法官对于《河南省种子条例》的合法性的否定，在法律上是没有任何问题，但地方人大所行的非法治的干预，给我们留下了一个法治的反讽实例。（3）各级政府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法律的实体规定，而且也要在程序上遵守法律的程序性规定，做到实体合法与程序合法的统一。

但是，由于中国历史传统中人治思想的深刻影响，也出于工作经历与经验的感觉，可能大多数政府官员在思想和意识的深处，还是非常认同于人治而不是那么信服法治的，总觉得依法行政可能给自己的工作带来“不方便”和“别扭”等等。也许是这样，但我认为我们还需要从长远来看这个问题，尤其是要认真思考思考第二次世界大战时期的英国首相丘吉尔先生的良言。他曾经说过，民主制度很可能不是最好的政治制度（因为我们永远不可能知道什么是最好的政治制度），但可以肯定的是民主制度的确是迄今为止最不坏的政治制度（因为专制制度比民主制度更坏）。同样道理，法治也许不是最好的治国之道，但与人治相比确实是最不坏的治国之道。依法行政确实可能给我们的各级官员带来不方便，但它确实可以实实在在地保障包括我们的各级党政领导和官员在内的所有的人的合法权益。可以说，无论你官职多大、地位多高，相对于制度而言，作为个人，你始终都是渺小的，始终是无法最终决定和把握自己的命运的，这也是我国文化大革命中包括刘少奇在内的一大批老革命家的悲剧性命运所昭示给我们的基本经验。只有法治，只有依法行政，只有真正建立起法治政府，才有可能避免类似的个人悲剧与集体悲剧周期性地不间断上演。

三、依法行政的基本原则和基本要求

我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，而且现实情况又是人口众多、国情复杂，没有任何民主、法治和宪政传统；同时，从国家现代化的角度来看，我国是一个后发国家，从全球化的现实来看，在时间上我国又绝对没有像西方社会那样通过长期的自然的逐步进化而进行法治建设的任何可能性。这种历史和现实的境况，决定了我国必须走政府主导和政府大力推动进行社会主义法治建设的道路。所以，在我国进行依法行政、建设法治政府，必须考虑我国的现实国情，必须坚持一些基本的原则并在此前提下按照一些基本要求去行动。

（一）依法行政的基本原则

第一、必须坚持党的领导的原则。现代社会的民主、法治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行或者展开的，我国也不例外。在我国实行依法行政、建设法治政府，必须特别强调坚持党的领导。这一方面是因为从历史和现实来看中国共产党都始终是我国社会主义建设事业的领导者，也是在我国凝聚民心、保持全社会在实践中的思想统一和行动统一的关键；另一方面，作为执政党的中国共产党对于我国依法行政、建设法治政府的领导，是保障我国社会在政治、经济和社会方面长期稳定的关键，法治建设不是去破坏一个世界而是要去建设一个崭新的世界，因此它所需要的是一个相对和平、安定、理性的国内和国际环境，就这样的国内环境的建立和保障而言，党的领导是关键。

长期以来，国内外始终有一种强大的声音呼吁中国实行多党制，认为这才是政治民主的表现。也许这种意见在纯粹思想和理论的意义上是有道理的。但作为一种在中国的历史与现实背景之下的政治实践方式来推行，却有可能带来灾难性的社会后果。我们知道，自然科学之不同于社会科学在于，自然科学的各种理论是可以进行实验也必须进行实验加以验证（证实或者证伪）的，一个理论的错误所带来的物质性的损失是完全可以计算或者说是相当有限的。但社会科学的类似实行多党制这样的理论，是绝对不能轻易进行实验来检验的，这是社会工程的特殊性所决定的，因为其社会实验成本与社会代价不仅仅是物质性的损失，而是贯穿于整个社会生活的结构与层面，是全方位的，这样的社会损失与社会代价也是很难真正加以弥补的。我国的文化大革命就是这样的社会改革实验的灾难性社会后果的典型例证。因此，相对保守一些，始终坚持在中国共产党领导之下来推行依法行政、建设法治政府，可能更有利于我国社会主义现代化建设事业的健康、稳定发展。

当然，坚持党的领导，同时也需要作为执政党的中国共产党不断地改善其领导方式和执政方式，这就是要根据法律、依靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导，也就是中国共产党的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样，中国共产党才能在全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好形象，人民也才能真正愿意在中国共产党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。

第二、必须坚持法制统一的原则。法制统一的原则，首先强调的是政府的一切活动和行为必须根据于并符合于我国的宪法，必须在精神原则上与我国宪法保持高度的一致。同时，法制统一原则还要求我国各级政府的所有活动和行为必须符合我国法律的效力等级层次，必须把部门利益和地方利益等本位利益置于国家和地方的整体的公共利益之下而不能居于其上。坚持法制统一原则，还要求我国各级政府在依法行政、建设法治政府的过程中必须具有国际和全球眼光，在抽象行政行为和具体行政行为中把国际法也就是相关的国际条约的具体规定纳入思考范围之中，尽可能与其保持一致。

坚持法制统一原则，必须消除法制上的地方本位主义和部门本位主义立场所带来的消极影响。可以说，地方本位主义和部门本位主义是长期以来困扰我国各项事业发展的非常重要的消极思想意识，不消除这种意识和观念，不能从地方和部门的狭隘利益之中摆脱出来，就不可能真正做到依法行政，就不可能真正建设法治政府。坚持法制统一原则，不是不顾各个地方的具体情况，搞一刀切。而是允许各个地方根据本地方的具体情况在具体的制度建设上做地方实验、进行地方变通，但这种地方实验和地方变通必须有一个底线，那就是不得违背法治的基本精神和原则，直接体现为不得违背我国的宪法和法律。

第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公民的具体权利的法律保障入手展开，对于公民权利或者公民合法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必须以公民的基本权利的具体保障为依归。总之，各级政府的各种行政活动与行政行为都必须以民生为本，以公民的具体权利保障和权利救济为本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点。这几年来，我国城市建设中的强制拆迁问题，农村集体土地的强制征收问题所反映出来的非法治的问题最为突出的一点，就是非人道化的问题、对作为普通公民的人的道德冷漠与利益忽视问题，也就是一些政府及其官员在相当多的时候、在相当大的程度上是站在房地产开发商的立场上为这些商人的利益而说话和行动，并没有站在普通民众的立场上为这些普通民众的切身利益而说话和行动。从某种意义上讲，这可能也是为什么我国各个地方这些年来出现那么多基于房屋拆迁而发生的老百姓与政府之间的矛盾和对抗事件的重要原因之一。这应该是我们的各级政府及其官员在依法行政、建设法治政府的过程中必须加以不断地反思和警醒的方面。

从依法行政、建设法治政府的角度来看，坚持以人为本最为重要的是我们的党政官员必须牢固地树立人权神圣观念，树立人的自由平等观念，尤其要深刻地认识到现代社会与现代政治的典型特点就是官员的常规流动性，也就是官员的能上能下。所以，这里我们强调以人为本，这个“人”也是包括了党政官员在内的所有人的，作为官员，你在有职有权的时候如何对待一般公民，可能也就是在同样的非法治状态下当你成为一般的人也就是普通公民以后现任官员们如何对待你的一种预演。因此，党政官员以人为本、公平地对待一般公民，也就是在把自己当作真正的人来对待。这种公平对待不仅应该反映在资源公平配置的制度安排上，而且应该反映在实际执法行为上。同时，在依法行政、建设法治政府过程中坚持以人为本，还要求我们的党政官员必须文明执法。实际上，目前我国社会中的绝大多数的社会矛盾和社会冲突与社会纠纷，基本上都是直接或者间接地与我们的党政官员在具体执法活动中不能文明执法而是野蛮执法所导致或者所强化的结果。这种现象的出现还是因为我们的社会中根深蒂固的人的差别观的存在与大行其道，而人的平等观未能确立；这也是我国封建传统思想和观念在当代中国社会的深刻影响之所在。鲁迅先生曾经针对中国封建传统中的人的地位观做过这样的形象说明：人们很难理解和赞同人与人是平等的；一般说来，社会地位高的人根本不会想到社会地位比自己低的人能够与自己平等，社会地位低的人也根本不敢去想象自己与社会地位比自己高的人是平等的；所以，当他遇到社会地位比自己高的人的时候，他就自然地显现出“羊”样，而当遇到社会地位比自己低的人的时候，他也就自然地显现出“狼”样来。说到底，我国行政执法过程中特别突出的行政不作为和行政乱作为问题，反映出来的那种对于公民利益和人民生活的漠不关心、无动于衷、粗暴强横、土匪作风——比如各地方城管部门执法所引发的众多恶性事件（2006年7月四川巴中因城管粗暴执法引发的群体事件就是一例）——实际上就是鲁迅先生描述的这种中国封建传统中的人的地位观的现代演出版。

第四、必须坚持循序渐进的原则。从西方法治发达国家的具体情况来看，其包括行政法治或者说法治政府在内的整个法治建设都是经过了相当长时间的不断的摸索，在反复试错并纠正错误也就是在实践的经验教训的不断总结提升之中前进和成熟的，尤其是西方社会具有长久历史的社会自治的基础，社会民众的公民意识相当成熟而强烈。反观我国社会，专制历史相当漫长，民主法治传统缺失，民众自治程度低而公民意识也相当薄弱，在这样的历史传统和现实背景之中来进行依法治国、建设法治政府的工作，无论是我们的政府首长、官员、一般政府工作人员还是广大民众本身，对于法治的观念和制度都会感到相当的陌生，对于这种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果也都会相当地不适应。在这种情况下，最为切实可行的方式不是要通过激烈的革命性的思想、观念和制度的变革来强行性地、生硬地推行我国社会的法治化变革，而是要遵循循序渐进、一点一滴地渐进的改良的方式稳妥地慢慢推进。当然，国外一些人士和一些势力有些基于对中国的现实国情的不了解、有些基于自身既定的政治目的，确实希望并通过各种方式，力促中国推行包括政治改革在内的激进的社会改革。但我认为在中国当前的历史与现实背景之下，进行任何激进改革，都只能给中国社会带来长期的社会分裂与社会动荡，都只能损害中国最广大人民的最根本利益，都只能最终损害和阻碍中国的社会发展与社会进步。而只有渐进的理性改良，我国依法行政、建设法治政府的努力才有可能真正取得实际的长远效果并形成制度化的实践框架，并使我国广大人民最终受益。

（二）依法行政的基本要求

国务院在所发布的《全面推进依法行政实施纲要》文件中，把依法行政的基本要求归纳为六个方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。对于这几个方面的概括，很多学者都已经做出了详细的阐释。大家的基本共识在于：

第一、合法行政。这是法制统一原则的具体化，也是社会主义法治国家建设在政府行政执法领域的基本体现与表现。它要求，一方面，行政执法的主体必须是合法主体，也就是说，行政执法主体无论是组织、机构或者个人都必须根据或者依据明确的法律而组建或者取得合法的行使具体行政管理与行政执法权力的资格的授权，同时，政府及其行政部门也必须依据相关的法律来授权公民个人行使行政管理与行政执法的权力资格，不得图省事靠部门长官和领导的个人意志随意进行授权；另一方面，政府及其部门的所有行政管理和行政执法活动都必须在法律明确规定即法律明确授权的法定职权的范围之内，不得超越法律明确规定的法定权限。这就是现代行政法的“越权无效”原则。根据我的观察和我本人的经验，我国广大基层政府及其各个部门在日常行政或者执法活动中，大量地在进行执法授权，比如这种情况在包括交通管理、卫生管理、工商管理、城市市容管理等各个方面的执法活动中都普遍存在，基层行政部门的这种不规范的授权问题非常突出、引发的各个社会矛盾和社会纠纷也非常多。我国基层行政部门及其官员必须充分认识到，行政授权也是一种行政行为，也必须依法严肃地行使，绝对不能随随便便、马马乎乎、不负责任。

第二、合理行政。行政合理性原则是现代行政法的基本原则之一，它要求行政活动和行政行为不仅要合法，而且要在遵循公平公正原则的基础上，在需要运用行政自由裁量权来处理有关事务的时候，一定要根据法律的目的采取与之相适应、成比例的、必要的适当手段和措施，而且应该尽可能避免采取损害行政相对人权益的方式。合理行政除了强调行政手段和措施与法律规定的相应的行政目的之间的妥当性之外，实际上也表达了怜恤行政相对人特别是怜恤公民的意思。

第三、程序正当。现代法治特别强调程序的重要性，程序不仅是达到公正结果的过程与手段，而且本身就是直观的公正，因此，在包括行政法治在内的法治的所有方面，程序的正当和公正一直被认为是优先于结果的正当与公正的。行政的程序正当要求政府的行政行为不仅要符合实体法律的要求而且还必须符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活动和行政行为合法的最起码的要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”

在依法行政、建设法治政府的过程中，必须坚决摒弃程序是形式主义的表现、要坚持所谓实质公正的不准确的、也是错误的观念；必须坚决摒弃和纠正程序繁琐没有效率不如长官意志决定方便有效率的错误观念。同时，我国各级政府及其部门和相应的党政官员，必须纠正一些自以为聪明的做法：也就是用程序技巧来剥夺相对人程序权利的做法。一些官员认为这种做法很省事，是对付所谓“刁民”的好办法。但这种做法一方面本身就是违法的，另一方面也不是省事而是在给自己找事——层出不穷的上访可能有相当一部分就是我们的官员在这种省事心理的驱使下损害公民合法权益而造成政府与公民之间各种社会矛盾的。

第四、高效便民。这里的高效不是纯粹的经济学的概念，它所指的是行政活动与行政行为的制度效率，也就是行政活动与行政行为必须严格按照相关法律、法规、规章的规定时限及时地作出具体的行政行为与行政决定，客观上要超越法定时限作出行政决定的必须依照相关的法律规定按照法定程序报批。依法行政、建设法治政府中的高效，绝对不是简单的时间上的节约与快捷，甚至也不单纯地是资源消耗的数量的减少，而是要求行政机关在法律、法规和规章规定的最长时限范围之内，在遵循法定程序的前提下，尽可能缩短作出行政行为和行政决定的时间，不能无故而任意地拖拉。这种意义的高效显然主要就是行政机关从行政相对人的角度来考虑的，当然也就是体现方便老百姓的便民要求。这一点在幅员辽阔、各个地方交通通讯情况差异很大的我国特别重要。

第五、诚实守信。无论是自然人、法人或者其它组织、机构，其是否诚实守信，乃是其是否能够获得其他主体的认可与认同、是否能够被其他主体接纳与受到尊重的非常重要的品格，这是我们每一个人在生活中所获得的经验常识。即使在以暴力和武力威胁来维持统治者对国家的控制和人民对于国家的服从的古代社会，统治者也依然在通过种种欺骗的方法来赢得人民对其表面上诚实守信的认同，以期实现长治久安。在现代社会，政府在其行政行为和行政活动中，是否诚实、是否守信——不仅仅是一时一事的诚实和一时一事的守信，而是自始至终在法律规定应该告知公民的所有事情上都诚实守信——是政府是否具有公民认可和认同并受到公民尊重的最为重要的道德品质。法治政府的诚实守信，最为重要的标志就是政府自觉地守法，政府由于其自觉地、一以贯之地遵守法律而在公民的心中所建立起来的诚实守信的人格形象乃是一种制度性的诚实守信形象，这种形象所获得的公民的自觉认可、认同与尊重，也是最为长久和稳定的。所以，政府自觉守法，绝对是政府诚实守信的最重要的表现。其一般的体现，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定为：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”

无论出于何种目的考虑，政府及其部门故意隐瞒或歪曲客观事实、虚构或捏造事实，不仅仅是政府不诚实守信的表现，更为重要的是这种情况是政府及其领导人或者官员自身自我贬损其诚实守信的道德人格与品质，也是在离间自己和人民、损害政府及其官员在人民心目中的道德形象与社会形象，造成政府与人民之间的利益与感情对立，其社会后果极其严重。由于政府守法与否、诚实守信与否，对于公民而言具有非常重要而直接的示范效应，因此，政府是否诚实守信遵守法律，直接关系到公民是否自觉地诚实守信与遵守法律，当然也就直接关系到我国法治政府和社会主义法治国家是否能够建立起来。

然而，我国现实生活中相当多的重大事件一再地发生，而政府毫无例外地都首先是一再地否认事件的真实存在，在确实无法否认的情况下又尽量大事化小、小事化了，比如前几年社会影响相当恶劣的吉化集团松花江污染事件、安徽的劣质奶粉事件、辽宁的劣质豆浆事件、齐齐哈尔的劣质注射针剂药品事件、山西等省一再发生的煤矿矿难事件，最近的是今年刚揭露出来的山西省的黑砖窑事件等等，相关政府部门无不体现出同样的处理模式。而这些所发生的事件，同样无一例外地事关广大民众的民生事项问题。我个人认为，这些事情毫无疑问地反映出了我们的一些政府及其官员确实不诚信！如果用另外一个词来表达，我认为可以说我国一些政府及其部分官员毫无良心！政府没有良心！政府官员个人也没有良心！这种情况的存在，我们的一些制度是应该负部分责任的，一切这些制度实际上在抹杀政府及其官员的良心。所以，在这里，我不得不对我们党政部门的一些制度性措施提出一些我个人的批评意见。比如，中共中央宣传部在2001年曾经搞了一个《公民道德建设实施纲要》（简称《纲要》），2002年中共中央也制定下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》（简称《条例》）。按照《纲要》的逻辑展开顺序以及具体的要求，它是要我国公民都首先做一个道德高尚的“圣人”而不是“常人”，《条例》提出的党政领导干部的选拔任用标准是“德才兼备”，而这个“德”显然也不是基本的或者基础的“道德”而是“高尚道德”，否则岂不是我们的党政领导干部的道德水准连我国一般公民都不如！很遗憾，我们非常沮丧地发现，迄今为止，那些被揭露出来从而受到党纪国法惩处的高官腐败分子都是经过“德才兼备”选拔任用的党政领导干部！也就是说这些人都是通过了“道德”高标准的考验的。那为什么还出现这样的反讽情况呢？我个人认为，这两个文件的出发点或者说初衷是绝对善的，但从实践的角度来检视，其错误恰恰在于它们都忽视了人性的常识——也就是如何做一个诚实守信、有责任感的人，换一句话说，道德实践的核心不在于培养处于“道德化境”的“圣人”——中国历史上不也只出了一个孔子嘛！道德实践的核心在于培养和训练每一个公民成为一个有良心的人——坚守最低限度的道德准则。通俗地说就是，不能首先成为一个人，怎么可能成为一个圣人？！正因为我们的官员都知道，与他一样的任何官员都不是、也不可能是圣人，所以，他们一方面绝对不会把这样的两个文件所确定的道德标准和要求真正当回事，反而有可能作为自己的挡箭牌与遮羞布，另一方面他们也会在利益驱使之下同样放弃常人或者说普通人的道德标准与要求，从而基本上失去了内心的任何道德约束的可能性。我认为这是这两个道德制度建设文件的最大的失败！

最近的一些事情令我非常愤怒的事情也再次佐证了我的这个判断。先是我国药监局原局长郑筱萸因为自己只是受贿600来万元人民币而且有检举立功表现但被一审判处死刑，因而非常失望和不满，感到非常委屈。当然，郑筱萸有权利为此提出上诉以维护自己的合法权益。然后是刚刚揭露出来的山西黑砖窑事件——特别地令人发指，因为这样的事件都是在一些政府官员的直接参与或者听之任之的情况下发生的，事件暴光之后，我没有见到或者听到有关政府及其部门的主要政府官员自动引咎辞职的。说实话，自古以来，为官一任，造福一方，始终都是基本的为官之道。古代社会历朝历代的官员，在离任或者升迁之时，都特别在意民意之褒贬抑扬，都希望当地老百姓给送万民伞——即使没有老百姓送也得出钱自己买伞并雇一些人送来，以给自己一个体面的台阶，他们不希望自己留下的是骂名，不希望老百姓说自己的离开是请走了瘟神。所以，我真的不知道面对因为使用了假、劣质药品而致死致残的无辜的黎民，郑晓萸等人是否能够真正做到心安理得并还能够认为自己受了冤枉！面对黑煤矿、黑砖窑里飘荡的一个个屈死的冤魂，那些相关的一些政府及其官员是否还能够真的理直气壮并振振有辞地为自己辩解！但是，真的，我们的一些政府官员的确做到了“心安理得”！他们都在理直气壮地为推卸自己的责任辩解！而在这里，他们唯一没有拷问的是自己的良心与天理！

我始终相信，一个诚信的政府，也就是一个有良心的政府！就是一个顺天理的政府！我们通过依法行政所建设的法治政府就是或者就应当是这样的政府！

第六、权责统一。政府所拥有的通过从事行政活动所体现出来的权力即行政权，也就是政府及其部门因为表面上居于所有的公民、法人或者一般社会团体之上的社会政治地位而对他人、对社会资源配置进行特殊影响、控制和支配的力量，同时又是基于这种地位而对整个社会进行日常管理的权力，这种因政府及其部门的“职位”而生的“权力”就是政府的“职权”。但同时，在现代社会，这种“职权”本身就是由宪法和法律来赋予的，于是，一方面政府及其部门对经济、社会、文化等各项社会事务进行管理，是其不可推脱的法定义务和责任；另一方面政府及其部门在行使其“职权”即对社会、经济、文化等事务进行管理，必须依照法律的实体规定和程序规定进行，政府及其部门不履行相应的法定义务、违法地去“执法”、滥用这种权力，就必须承担相应的法律责任，给他人造成损失的必须承担行政赔偿责任。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定为：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”

四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设

在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容，以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与实践意义。

（一）依法行政、建设法治政府的实质目标

说到底，我国推行依法行政、建设法治政府的工作，既是我国在历史与现实的共同作用之下，我国社会主义现代化建设实践的一种当然的逻辑延展，又是我国社会主义现代化建设在全球化背景之下顺应世界范围的民主、法治和宪政发展的强大洪流而自主地进行的一种制度实践的调适，这是作为执政党的中国共产党和我国政府审时度事、理性应对时代的巨大变迁的有效方略。其实质性的目标，在我看来，主要体现为：

第一、制度化地推进并充分保障我国政府（国家）治理方式的变革。当今世界，是一个人们思想高度活跃、理论和制度创新特别显著的世界，在社会治理或者说在社会的调控方面，联合国在全球范围内也一再强调了社会与政府治理的方式的变革或者说革命，也就是所谓的“治道变革”。这个变革过程实际上早就开始了而可能永远也不会结束，其基本的变革方式与主题实际上就是从单纯的以政治统治为核心的社会“统治”到社会或者国家从社会公共利益出发的对于社会公共事务的“管理”，再到体现出了作为构成社会之主体的广大民众的根本利益指向以及在自治基础上对于社会的以社会民众为主体的“治理”，再到体现了社会整体的以人的独立自主为最大的价值取向的、以法律为核心而展开的规则化的、制度化的“善治”。可以说，依法治国、建设法治国家，所寻求的也就是在一个国家或者社会中的、通过法律这种特殊的制度化的方式而实现广泛的“善治”的过程和努力。从“统治”到“管理”到“治理”再到“善治”，也是中国共产党领导中国人民进行社会主义现代化建设事业的政治经验的总结，更是中国共产党领导中国人民进行社会主义现代化建设事业的政治智慧的体现。

第二、推进社会主义法治国家建设。依法治国、建设社会主义法治国家，已经是作为执政党的中国共产党和我国政府的治国方略，而法治显然并不是、也不能是仅仅只体现在社会生活中的某一个方面的，而是要全方位地立体型地全面体现在我国社会生活的所有层面和所有领域的。在我国政府对于日常行政事务的处置中全面地引进法制和实行法治，也就是全面推行依法治国、建设法治国家，实际也就是从一个侧面即政府事务的法制化与法治实践的角度，对于社会主义法治国家建设的一种有力的推动。

（二）依法行政、建设法治政府的核心内容

从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考虑，任何特殊的民主、法治和宪政制度的共同实质与目的指向都不能不具有并体现出某些共同性的因素，这些共同性的因素乃是人类生活经验的总结，因此，它既无东西方之分也无时间上的差异。我认为，这些共同性的因素也构成了我国依法行政、建设法治政府的最核心的内容。这就是：

第一、充分保障我国公民的权利。充分保障公民的权利乃是民主社会中的任何政府都必须承担并着力加以完成的重大的现实任务。政府对于公民权利的保障，体现为我国在依法行政、建设法治政府过程中我们的各级政府不仅必须高度尊重并充分保障公民的“权利”，而且，政府对公民“权利”的尊重和保障还必须是“平等”的、“一视同仁”的给予尊重和保障。政府对公民“权利”的平等的尊重和保障的义务和责任的存在在“私法”领域自不待言，其在“公法”领域的存在同样不可置疑，这是现代社会民主、法治、宪政之原则与制度的基础性观念共识。正如日本法学家川岛武宜先生所言：“所谓公法是‘法’，并不仅仅是因为国家和人民之间的关系以第几条的形式被写进成文法。国家和人民的关系，自不待言是以国家的权力作为媒介的关系。但是，如果这种关系只是作为‘直接的’权力关系来表现的话，‘公法’关系，恐怕只能是‘权力’关系。在真正意义上的公法关系中，国家和人民之间的关系并不是上级和下级之间的关系，而是作为平等的主体之间的关系存在。因此，国家对人民的要求并不是靠权力而是靠‘权利’，同时人民对国家也具有‘权利’即‘自由’，这一点不仅在条文上而且必须在现实生活中存在；国家对人民的义务也是主体人对主体人的义务，国家对人民负有义务这一点也不仅是在条文上的，而且必须用现实生活中的事实来保证。这么说是因为，所谓权利，是人和人之间力量上的紧张关系，是相互抑制的关系。因此正确意义上的‘公法’，理所当然地要受私法同化。只有这种事实存在，国家同人民之间的权力及其强制关系才能作为非单纯权力关系的独立法律关系而得到稳定。换句话说，这里需要两种同样的自觉的规范意识存在，即对于人民方面来说，它具有从国家权力这种‘外来的强制’中独立出来的自觉遵守规范的意识；对国家方面来说它具有对自己权力的抑制意识，之所以遵守只是单纯地因为它是由法律规定的。”[2]坦率地讲，法律如果对一般民众的合法权益无法予以保障，那么它也绝对保护不了任何级别的任何官员的任何合法权益。因为在现代社会，官员与一般民众的身份是动态变化的，绝对没有永远的、世袭的所谓“官”，而这是现代社会尤其是民主与宪政社会的常规情形。因此，我们，尤其是政府官员，必须克服所谓保障公民权利是对公民的怜悯与施舍的错误观念，必须明确保护任何公民的合法权益也就是在保护党政官员本人及其亲朋好友的合法权益。

更进一步说，平等地尊重和保障公民的“权利”，乃是政府无可推卸的道德义务与责任、政治义务与责任和法律义务与宪法责任。因为按照民主政治的基本原理，政府的存在，乃是人民让渡其权利的结果。而现代民主政治下的政府更迭，主要的不再是通过人民的直接的武装斗争，而是通过和平与民主的方式即公民的民主性的自由投票方式，其基本的考量乃是政府对公民权利的实际保障。这从我所亲身经历的英国2005年大选可以得到证明。正因为如此，美国著名法学家路易斯•亨金针对美国的情况曾这样指出：“宪法对当今政府的主要限制，就是政府必须尊重个人权利。当下，宪政事实上已成为保护个人权利的同义语，而且保护个人权利业已成为我们宪法法理学中的最为主要的部分。”[3]杰弗里•赖曼认为：“尊重和保护人类所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件，那么它就能不断对‘人民实际上拥有什么权利’这一问题做出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。”据此，杰弗里•赖曼强调说；“这意味着，与其把合法政府理解为在既定限制内运行的政府，不如说我们需要在更为动态的角度上思考合法的政府，即把它理解为连续和有效地监督自己正当性的政府。这解释了为什么要把合法政府理解为，它是不断有效地监督承诺基本权利的充分性的政府。将这种解释恰当地适用于作为道德承诺的宪法上，一个合法的政府就是这样的政府：它包括一种制度安排，该安排是通过把宪法作为活的东西这一途径而创立的，我们根据对权利的最好的理解来解释该安排，而权利是人民拥有的权利并且是我们理解政府所必须的权利。”[4]从其独特的“权利”观出发，德沃金也强调了政府平等地尊重和保障公民“权利”的重要意义，他说：“在承认一个理性的政治道德的社会里，权利是必要的，它给予公民这样的信心，即法律值得享有特别的权威，正是这一点把法律同其他强制性规则和命令区别开来，使其更具有效力。一个政府通过尊重权利表明，它承认法律的真正权威来自于这样的事实，即对于所有人来说，法律确实代表了正确和公平。只有一个人看到他的政府和公共官员尊敬法律为道德权威的时候，即使这样做会给他们带来诸多不便，这个人才会在守法并不是他的利益所在的时候，也自愿地按法律标准行事。在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律的东西。”[5]

第二、合理限制政府权力。早在资产阶级革命前，启蒙思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本性，并因而提出了用法律限制国家权力、以权力制约权力，从而防止国家权力的腐败的真知灼见。阿克顿勋爵指出：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[6]，法国著名思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[7]所以，在资产阶级革命胜利之后，信奉启蒙思想家的政治思想的那些政治家们，在具体的宪政与政治法律制度设计中，都遵循权力限制的原理创造性地建构了各种具有本国历史与文化特色的权力制约与权力制衡的政治法律制度，为人类政治法律文明的发展做出了巨大的贡献。我们在当前国际与国内现实背景之下进行依法治国、建设法治政府，必须充分吸收这些政治文明的成果，我国各级政府必须以高度理性的方式来对待并行使权力，必须深刻理解公权力的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性，并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限、遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西斯•西阶尔斯特德所言，“法治是要约束国家的权力”。[8]杰弗里•赖曼就宪法与国家权力的关系谈到，宪法“是一系列对国家权力之行使的限制，因此在这些限度内行使权力是合法的，而超出这些限度来行使权力则是非法的。”[9]对政府的权力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行为保持恒常的理性，使这种公权力行使行为及其结果可以为人们所预期。事实上，在法治的观念和制度框架当中，以法律限制公权力的范围及其行使始终是问题的核心，政府是否认同于这种限制并依照这种限制而行为乃是其是否具有且能否维持其合法性的关键，恰如哈格托所言：“大多数形式的法治概念被说成是导致一种受限制的政府形象。一个政府只有在它认识到有些事情是它不能做的时候才是合法的政府。……与此同时，关于法治的概念已经提出一个政府必须通过它与外部的标准和规范相适应来证明它的合法性。”[10]从我国依法行政、建设法治政府的实践来看，我们必须清醒地认识到，权力始终是与责任相联的，权力越大责任也就越大，而且今后对于责任的追究和落实将更加经常和有效。因为我国的现实情况是，我国公民的权利意识普遍提高了，眼界也扩展了，政府官员的权力所导致的责任不可能被推卸了，这也说明传统的愚民政策和愚民意识早已经不合时宜了。我国老百姓如今已经不再盲目信任党政官员、不再害怕党政官员，敢于与各级党政官员说理，这是我国社会发展的标志，也是民主进步和法治进步的体现。

（三）依法行政、建设法治政府的方向性具体措施

当然，依法行政、建设法治政府在我国是一个崭新的事业，尽管我们有世界上其它的法治发达国家的经验作为参照，但对于我们这样一个历史悠久而又相当缺乏民主、法治和宪政传统的国家而言，依法行政、建设法治政府始终是一个巨大的挑战。对此，我仅提出如下具体的方向性措施：

第一、全面提高政府官员的法律意识。现代法律意识构成了一个充分社会化的人的精神存在的主要部分，也是一个合格的现代社会中的主体或者公民的核心元素。英国著名的现代化问题研究专家英格尔斯就曾经指出，任何一个国家的社会现代化，尽管都必然要涉及到相应的制度的现代化，但实际上最为关键和核心的乃是其社会主体也就是人的现代化，而人的现代化又不在于外在的物质性的与显性因素的所谓现代化而恰恰在于人的内在的精神也就是人的意识的现代化。在我国进行依法行政、建设法治政府的工作，最关键的方面实际上也是我国广大社会主体尤其是我国政府官员的法律意识的全面提高和长期巩固。如今，我国公民法律意识的提高和政府官员法律意识的薄弱而权力意识（特权意识）强烈形成巨大的反差，在这种情况之下，随着我国民主、法治、宪政进程的展开，可以肯定，如果我们的党政官员还没有清醒的意识，那么被淘汰的将不可能是我国的民众而只能是我国的党政官员，因此我国的党政官员必须有危机意识，从而自觉地提高自己的法律意识。在这个方面，我国的党政官员必须意识到提高法律意识并不等同于增加法律知识（尽管这方面也很重要），法盲之所以被称为法盲不是、也不应该是因为他们缺少具体的法律知识，而是缺乏必要的法律意识。在这个问题上，我认为各级政府必须充分发挥其法律顾问团的作用，应当充分听取和信任法律顾问的意见，发挥法律顾问在政治决策中的重要作用。同时，还必须始终坚持不懈地重点对我国政府官员进行长期的法制宣传教育。

第二、改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作来对待，国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》在第六部分“提高制度建设质量”中对于政府立法工作提出了特别重要的一些操作性的规定，这是我国各级政府在依法行政、建设法治政府中必须切实加以落实的。但同时，我认为，目前我国在依法行政、建设法治政府中实际存在着另外一些需要特别加以警惕甚至纠正的错误认识，那就是一方面唯立法论，什么事情似乎只要 “立法”了就是把问题解决了，不注重所立法的实际应用和适用；另一方面是在政府立法工作中特别强调立法的数量而不太注重立法质量，虽然政府也有法律顾问团或者立法咨询委员会之类的机构，但政府立法对于法律顾问和咨询委员的意见并没有很好地吸收，多数时候只是作为一种点缀和陪衬；再一个方面就是我国很多地方政府立法存在非常严重的地方本位主义和部门本位主义的狭隘利益关切和考量，这也严重损害了政府立法的严肃性、统一性和质量。这是我们今后在推行和落实依法行政、建设法治政府工作中需要花大力气特别加以解决的重要问题。在这方面。河北省一直推行立法民主，注重开门立法、省情立法，并具体地开展了行政规范性文件的前置审查，我认为这些都是提高地方立法质量的有效措施。

第三、严格依法办事原则。事实上，政府是否依法行政，最为直接的和现实的标志就是，在具有既定的法律法规规章等法度和章程的情况下，政府及其部门尤其是政府及其部门的主要行政首长也就是所谓的政府一把手能不能率先垂范、在其所管辖和直接督办的行政事务上，遵章守纪，严格依照既定的法度行事。严格依照既定的法度办事，可以有效地最大限度地排除各种人情关系的影响，它是我国政府以及党政官员摆脱人情之累的有效途径，这不仅对于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特别重要的作用，而且对于在政府工作的各级干部也是一个非常好的制度保护的渠道，对于加强我国政府部门工作人员的清正廉洁，对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤其重要。可以说，依法办事对于我国政府及其党政官员来说都是好事情。同时，依法行政也是善待我国政府、善待我国的党政官员的良好方式。而长期以来，我国各地普遍存在的各种行政执法指标，比如各地方交通警察、治安警察、工商部门、城管部门确定的罚款指标，公安部门（刑警）的逮捕或者治安违法查处的数量指标等等，都是与依法办事原则相矛盾的，应当予以纠正。

第四、加强程序保障。在法治的背景当中，在依法治国、建设法治政府的事业中，合理的法律程序（也就是所谓的“正当程序”）具有多方面的超过实体法律规定及其具体法律结果的积极意义。这一点可以分为几个层次来认识：

首先，合理的法律程序使宪政制度和法治所追求的限制公权力和保障公民基本权利与自由的目标更有保障。宪政是一种通过对社会公共权力的运作设定既定框架与限制条件，从而最大程度地保障公民的基本权利和自由的制度安排。这种制度安排的重心恰好在于程序规则和制度的设计，即为社会公共权力的运作设定合理的法律程序，一方面防止社会公共权力的恣意扩张及非法专横行使；另一方面又为社会公共权力的正当行使提供基本的保障，也就是排除权力正当行使的各种障碍；在此基础上，同时为公民的基本权利和自由提供以程序为核心内容的制度化保障。

其次，合理的法律程序可以产生、维持、甚至强化优良的法律的公信力，使其在提供“理由”的论辩中的说服力得到增强。换一句说法就是，合理的法律程序是、而且也应当是，法律适用的所有结论成立的基本前提。我们一直强调，法治的核心在于确立法律的至上权威与神圣性，然而，法治所需要的法律权威不是也不能是单纯的暴力或者强权来建立和维系的权威，而是来源于确信和承认的公正的权威。在现代文明社会，确信是由逻辑严密的证明过程来得到的，承认也是由具有充分说服力的理由来保证的。于是，法律权威问题就转换为公正问题，而这一问题的解决又是由正当的程序来保证的，所以，法律的权威性也就是程序的正义性与程序的合理性。日本法学家谷口安平认为，“在‘正当程序’得到实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。这样的作用包含着相互联系的两个方面。第一个方面是使由于程序进行蒙受了不利结果的当事者不得不接受该结果的作用。例如，进行诉讼而遭致败诉的当事者经常对判决感到不满，但因为自己已经被给予了充分的机会表达自己的观点和提出证据，并且由相信是公正无私的法官进行了慎重地审理，所以对结果的不满也就失去了客观的依据而只能接受。这种效果并不是来自于判决内容的‘正确’或‘没有错误’等实体性的理由，而是从程序过程本身的公正性、合理性产生出来的。由程序本身产生的正当性还具有超越个人意思和具体案件的处理，在制度层次上得到结构化、一般化的性质，第二个方面则是对社会整体产生的正当化效果。人们判断审判结果的正当性一般只能从制度上正当程序是否得到了保障来看。如果法院在制度性的正当程序方面得到了公众的信赖，自己的决定也就获得了极大的权威。”[11]通过合理的法律程序产生的结果之所以具有得到强化的正当性与较强的公信力，乃是因为，一般说来，“通过权威程序选择的东西无论怎样（在别的条件相等的情况下）总要比没有经过这样选择的其他结果要好。”[12]

再次，合理的法律程序不仅可以充分保障实体法律规定的现实实现，而且，通过合理的法律程序而获得程序正义的同时，也使实体正义或者实质正义能够最大限度地达到。谷口安平教授认为：“实现实体法内容的方法归根结底是由程序法所规定的诉讼过程，实际上程序法对这个过程进行的调整结果总会归结到实体法上去。换言之，诉讼的实际结果由于诉讼程序或具体过程的差异可以有极大的不同。”在这里，谷口安平教授进一步介绍了日本东京大学兼子一教授的观点，即：“程序法并不是助法，而是具有实体内容形成作用的法的重要领域。实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或‘权利义务的假象’，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。”[13]在这个意义上，我们完全可以说，合理的法律程序是、而且也应当是，所有的法律制度建构的基础。

最后，合理的法律程序更有利于消解社会矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解决社会冲突与社会纠纷，从而建立和维护良好的社会秩序与法律秩序。可以说，健全的法律程序具有社会安全阀的功能，社会矛盾一旦进入法律程序，就会因程序的各个环节的逐一展开而逐渐得到“冷却”和“降温”，矛盾各方的怨气和怒气也得以释放，从而在降低其本身的内在压力的同时也减少了其集中的剧烈爆发而对社会可能造成的破坏与危害。

第五、信息公开与政府诚信。依法行政、建设法治政府，最为重要的目的之一也就是要使我国各级政府真正获得我国人民群众的真心的拥护和支持，使我国人民群众对于我国的政府真正具有信任感和亲切感，从而真正地从内心真诚地相信我们的各级政府，也就是要通过依法行政、建设法治政府而使我国各级政府在老百姓心中具有诚信。而要达到这样的目的，我国各级政府就必须诚实地面对他所管辖之下的所有的人民群众，就要通过法律制度的保障来使政府尽可能公开法律规定应该公开的全部信息，使人民群众随时能够通过正常的畅通的合法渠道及时获知其所感兴趣的相关信息（知情权与了解权）；同时，政府的一切行政活动和行为也必须按照既定的法律规定来展开，使人民群众完全能够通过对于相关的既定规则与制度来预测其具体活动和行为以及相应的法律后果；政府活动和行为对于人民群众的合法权益造成各种财产和人身方面的损失的，政府也能够及时地按照既定的法律确定的制度的标准给予切实的、公正的充分补偿。

现实中，很多党政官员担心，如果把相关的信息对公民公开，那很多公民很快就会成为“刁民”，政府没有办法管住的。我认为这是非常错误的认识。常言道：上梁不正下梁歪，又说上行下效。公民始终是从党政官员的言行举止中学习的，如果“刁民”的存在是一种普遍的现象，那么这一定是与狡诈阴险的政府及其党政官员的非法行为的长期存在直接相关的。

第六、强化权力制约和权力监督。依法行政、建设法治政府并不是要建立全能的、无所不包、无所不能的大政府，而是要建设一个权责明确、高效精干的以既定的法律制度为行事准则的负责任的政府。这样的政府首先是一个以既定的法律来制度化地制约自身行政权力的政府，同时又是一个以既定的制度对于政府及其工作人员的职务行为加以监督的政府。在以前对于法治建设中的法律监督的认识和理解中，长期以来我国始终存在着一个严重的理论与实践误区或者说错误的认识和观念，那就是把人民群众的日常行为也毫无例外地纳入法律监督的范围之内。这实际上是非常错误的。在依法行政、建设法治政府过程中，实际上绝对不是要用法律法规等制度来“治民”即管老百姓，而恰恰是要用法律法规等制度来“治官”的。所以，依法行政、建设法治政府最现实而直接的努力必须首先落实到强化对于政府及其部门的行政权力的制约和对于政府及其部门的行政权力及其运作的常规法律监督方面。

我个人认为，在这方面，有两个问题我们必须高度重视：一是必须改变长期以来我国社会中普遍存在的党政首长或者说“一把手”意识，必须改变党政一把手主宰一切而对一把手的监督和责任落实不到位的状况，充分调动党政副职领导与一般工作人员的积极性、主动性和责任心；另一方面，必须充分认识到，法律监督的唯一领域乃是我国党政部门及其官员的行为是否合法，而绝对不是监督公民的日常行为是否合法，“治民”乃是专制制度的典型特征，也是以“法治”之名行专制与恐怖之实。我国推行依法行政、建设法治政府，必须克服这两个不良的方面。

第七、实事求是，逐步推进，坚决杜绝法治政府建设中的“大跃进”、“攀比”和“浮夸风”。在我国所处的全球化的现实背景之下，依法行政、建设法治政府的任务确实已经非常紧迫而刻不容缓了，任务也相当地艰巨。但是，我们也必须充分认识到，在我们这样一个国情复杂、封建传统根深蒂固的国家，实行依法行政、建设法治政府的长期性和艰巨性。所以，我们必须充分照顾到我国的现实国情，走渐进发展的道路。国务院2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》的第3条“全面推进依法行政的目标”做出了这样的规定：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并提出了具体的一些目标。但我个人认为，这种明确规定时间限度的做法，毫无疑问乃是一种法治“大跃进”和法治“浮夸风”的表现。出现这种情况，中共中央和我国中央政府绝对是有责任的，同时，我也相信，我国那些具有向中央献计献策的政治渠道的一些学者实际上起到了非常坏的作用。显然，这种情况对于我们真正实施依法行政、建设法治政府的治国方略是绝对有害无益的，必须加以纠正。

第八，转变行政执法观念，坚持依法行政，提升依法行政境界。一方面，各级党政官员必须深刻地意识到执法不是处罚，在根本上行政执法就是行政服务；另一方面，各级党政官员必须逐渐地从“要我”依法行政中走出来，进入“我要”依法行政的新境界，变被动无奈的消极依法行政为主动积极的依法行政。而且，我还坚持认为，我国各级党政官员还必须逐步树立感恩意识：对生活感恩，对黎民百姓感恩。改变那种无限索取的观念、私欲永不满足的观念。明确自己的角色及其相应的责任，也就是我们常说的要知道自己的大名和小名，要清醒地意识到和明白自己的职权所不能做的和所做不到的地方，收敛自己的言行，谨言慎行。

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